| 현안과 정책 제150호 |
우리나라 전기요금은 전력공급 과정에서 발생하는 모든 비용을 제대로 반영하지 않고 있으며, 전기소비 특성에 기초한 전압별 요금체계가 아니라 정부 개입과 정치적 영향에 취약한 용도별 요금체계로 운용되어 왔다. 이로 인해 경제적으로 비효율적인 전기소비, 사회적으로 불공정한 요금, 탄소 배출 등의 환경 상 부작용을 유발하였고, 최근에는 수급 대란까지 겪기도 했다.
전력요금의 중장기 개편방향은 전력공급의 모든 비용을 요금에 제대로 반영하면서 현행 용도별 요금체계를 소비 특성에 따른 전압별, 계시별, 지역별 요금체계로 이행하는 것이다. 이와 함께 전기요금 결정과 관련하여 정치적 개입이 최소화될 수 있는 새로운 요금결정 거버넌스를 모색할 필요가 있다. 최근의 저유가 기조와 국민들의 지대한 관심은 전기요금 체계를 근본적으로 개혁할 수 있는 좋은 기회다.
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| 1. 서론: 전기요금의 ‘정치’경제학 |
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이번 여름 무더위로 주택용 누진제 요금이 분노에 가까운 국민 불만을 촉발하면서 전기요금 이 민감한 정치 쟁점이 되었다. 유사 이래 전기요금 문제가 이렇게 전국적 이슈와 정치적 쟁점이 된 적은 일찍이 없었다. 아무리 중요한 문제라도 언론의 주목을 받고 정치적으로 이슈가 되어야 해결되는 게 우리 사회의 생리라는 점을 감안한다면 최근 전기요금의 정치쟁점화가 바람직하고 반가운 측면이 있다.
하지만 오랜 기간 누진제 요금제 등 전기요금의 왜곡이 해결되지 못했던 이유를 생각하면 다른 한편으로 우려되는 측면도 있다. 누진제 문제만이 아니라 우리 사회가 겪었던 전력수급 위기, 송전망 갈등, 원전과 석탄발전 문제 등 전력을 둘러싼 수많은 문제들이 결국 우리나라 전력요금 문제에 기인하고 그 중심에 바로 정부와 정치의 개입이 있었기 때문이다.
정부가 사실상 요금을 결정하는 구조 하에서 전기요금 개편은 어느 정부에서든 정치적 기피대상이 될 수밖에 없다. 최근 논란이 된 누진제의 수많은 개편노력도 부자감세라는 정치적 반대로 번번이 좌절되었고, 전기 요금이 공정한 원가가 아닌 정치적 논리나 사회 여론에 영향을 받는 경우도 적지 않았다. 최근 전기요금의 정치쟁점화가 반갑기도 하지만 그 이상으로 우려되는 이유다. 그 구체적인 양상을 우리나라 전기요금 체계의 검토를 통해 살펴보기로 하자.
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| 전기요금의 적정성: 총괄원가의 수준 문제 |
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우리나라 전력공급은 발전사가 ‘발전’한 전력을 단일판매사업자인 한전이 구입하여 ‘송배전’과정을 거쳐 수요자에게 ‘판매’하는 구조다(공급비용 = 발전비용 + 송배전비용 + 판매비용). 이러한 공급비용에 투자에 대한 적정이윤(투자보수율)이 추가되어 총괄원가가 결정되고(총괄원가 = 공급비용 + 적정이윤), 그 총괄원가를 한전이 정부의 승인 하에 각 요금별로 배분하여 회수한다. 따라서 전기요금 문제란 첫째, 총괄원가가 발전, 송배전, 판매과정에서 발생한 모든 형태의 비용을 제대로 반영하고 있는가의 문제(수준의 적정성), 둘째, 결정된 총괄원가가 수요자에게 공정한 요금형태로 배분되었는가(배분의 공정성)라는 문제로 요약된다.
먼저 전자부터 살펴보자. 이미 알려진 바와 같이 우리나라 전기요금은 다른 OECD국가에 비해 아주 낮은 편이다. 우리나라 전력산업이 다른 나라에 비해 효율적이고 생산성이 좋아서 저렴한 측면도 있지만, 그보다는 요금산정의 기준이 되는 총괄원가 자체가 전력공급과 관련된 모든 비용을 제대로 반영하지 않고 여기에 정부의 보이지 않는 보조까지 더해졌기 때문이다. 이를 다시 3가지로 나누어 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 세제 요인으로 중과세를 부담하는 여타 연료와 달리 전력의 대부분을 담당하는 우라늄(원전)과 유연탄(석탄)은 오랜 기간 세제상 우대를 받았다. 원전의 연료는 지금도 면세고, 발전용 석탄은 오랜 면세 끝에 2년 전에 비로소 낮은 세율로 과세하였다. 이러한 세율 격차가 OECD 국가 중 유일하게 우리나라가 최고급 에너지인 전기가 가장 저렴한 에너지가 된 이유 중 하나다.
둘째, 발전 및 송전과정에서 발생하는 숨은 비용과 외부 비용이 전기요금에 충분히 반영되지 않았다. 원전과 석탄발전의 경우 건설단가를 낮추기 위해 단일 부지에 지나치게 많은 설비를 배치함으로써 여러 가지 갈등과 위험 비용을 유발하고 있다. 원전과 석탄발전에 필수적인 장거리 송전망 건설 및 운용으로 경제적 손실(불충분한 지가 보상)과 외부 비용(소음 및 건강피해, 갈등비용)도 발생하고 있다. 여기에 원전의 위험비용(보험료)은 매우 저평가되어 있고, 석탄 및 가스발전이 유발하는 외부비용(대기오염 및 이산화탄소 비용)도 공급원가에 제대로 반영되어 있지 않다.
셋째, 규제 요인으로 전기요금을 사실상 정부가 결정하는 상황에서 전기요금의 현실화는 산업 경쟁력과 물가 안정 등의 경제적 이유, 이에 따른 정치적 부담으로 늘 기피 대상이었다. 과거 고유가 시기에 발전 연료비는 급등했음에도 정부가 전기요금을 강력하게 통제했던 것은 그 단적인 사례다. 국민경제상 전기요금이 갖는 중요성을 인정하더라도 요금 왜곡이 만성화될 경우 심각한 부작용을 유발한다. 즉 이러한 왜곡 요인으로 우리나라는 에너지 중에서 가장 비싸야 할 전력이 가장 값싼 에너지가 되어(즉 전력의 상대가격 왜곡) 비효율적인 전력수요 폭등, 전력설비 증설에 따른 사회적 갈등심화, 이산화탄소와 미세먼지 배출과 같은 환경상 부작용을 유발했고 급기야 2010년대 초중반에 전력수급 대란까지 겪었다.1)
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| 전기요금의 공정성: 총괄원가의 배분문제 |
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총괄원가의 수준만이 아니라 배분 역시 문제다. 전기요금은 총괄원가를 전력수요자의 소비특성, ‘사용 전압, 사용 시점, 사용 지역’에 따라 배분하여 산정하는 것이 가장 공정하고 바람직하다. 어떤 전압의 전기를 어느 계절/시간대에 어느 지역에서 소비하는가에 따라 요금을 책정하는 ‘전압별, 계절/시간별(부하형태), 지역별 요금체계’(이하 ‘전압별 요금체계’로 약칭)가 바로 그것이다. 일반적으로 사용하는 전압이 고압이고 전력수요가 적은 계절(연간)이나 시간(일간)대에 발전소 인근지역에서 소비할 경우, 각각 배전비용(변압 등), 발전비용, 송전비용이 적게 들기 때문에 해당 소비특성의 요금은 낮게 책정된다.2)
하지만 우리나라 전기요금은 ‘소비 특성’에 따른 ‘전압별 요금체계’가 아니라 ‘소비 용도’(주택용. 일반용, 산업용 등)에 따른 ‘용도별 요금체계’가 기본이고 여기에 일부 전압 차이, 계절 및 시간대 차이를 가미하는 방식으로 되어 있다. 수요자의 사용 지역에 따른 비용 차이(제주 지역은 예외)는 아예 반영되어 있지 않다. 예컨대 같은 전압의 전기를 동일한 형태로 같은 지역에서 소비하더라도 용도가 다르면 다른 요금이 부과되는 체계다. 더구나 총액이 정해진 총괄원가내의 용도별 요금배분으로 소비자들 간의 교차보조가 발생하고 특정 요금을 내리면 그만큼 다른 용도의 요금을 올려야 하는 제로섬 형태의 정치 게임이 될 소지가 크다.
물론 용도별 요금체계가 무조건 나쁜 것은 아니다. 전력의 특수성을 고려하여 일부 용도의 수요자에게는 정책상 지원이나 사회적 배려가 필요한 경우도 있기 때문이다. 문제는 용도별 요금체계를 어느 범위까지 적용하고 어떤 수준으로 운용하는가라는 점이다. 사실 우리나라도 초기에는 전압별 요금체계였으나 박정희 정권하에서 수출주도 경제성장을 뒷받침하기 위해 용도별 요금체계로 전환하였고, 그 이후 정부는 이를 산업지원 및 사회정책의 수단으로 적극 활용했다. 용도별 요금체계 하에서는 정부가 특정 용도에 대한 요금 지원 등 정책 목표를 구현하기 용이하기 때문이다. 하지만 이러한 용도별 요금체계가 장기화되면서 여러 가지 부작용이 드러나기 시작했다.
1) 용도별 요금 간의 교차보조
우선, 용도 간 교차보조 문제로 정부가 산업체의 수출경쟁력 지원을 위해 최근 몇 년을 제외한 수십년 간 산업용 전기요금은 산업용 원가이하로, 주택용 및 일반용 전기요금은 각각의 원가보다 높게 요금을 책정했다. 즉 주택용 및 일반용 전기소비자가 산업용의 요금을 지원하는 교차보조가 장기간 지속된 것이다(최근 산업용 요금 인상으로 지금은 그 반대가 되었을 가능성이 높다).3)
정부 통제 하에 있는 단일 사업자인 한전으로서는 어느 용도에서 얼마를 받든지 총괄원가만 회수하면 되기 때문에 정부의 이러한 용도 간 교차보조는 별 논란 없이 그대로 실현되었다. 그 결과 요금부담 능력이 낮은 가정이 그 반대인 산업체를 지원하고, 취약한 서비스업의 일반용 소비자가 상대적으로 기반이 탄탄한 제조업의 사업체를 지원하는 불합리한 요금체계가 수년전까지 지속되었다.
2) 동일 용도 내의 교차보조
동일한 용도 내에서도 공정한 요금부담은 이루어지지 않았다. 최근 논란이 된 주택용 누진제는 그 대표적인 사례다. 누진제 도입 시에 분배정책의 일환으로 가구당 소비량이 많아지면 요금부담이 급속히 증가하도록 과도한 누진율을 적용하였기 때문이다. 더운 여름이면 발생하는 누진제 요금폭탄은 바로 동일 용도 내 소비자들 간의 교차보조로 인해 생기는 문제다.4)
동일한 상품을 2배 가격을 받아도 바가지 폭리라고 비난받는 마당에 아무리 분배 목적이라도 해도 같은 원가의 전기를 거의 12배 차이가 나도록 요금을 설계한 것은 합리적이라고 보기 어렵다. 저소득층을 고려한 분배 목적이라면 소비자 간의 교차보조보다 고소득층의 세금부담을 높여 정부 재정에 기초한 에너지복지 확대로 접근하는 것이 바람직하다.
주택용만 아니라 산업용 내부에도 교차보조가 존재한다. 산업용의 경우 심야시간대의 요금이 너무 낮고 피크시간대의 요금은 너무 높게 책정되어 있다. 심야시간대의 전력소비를 유도하여 원전과 석탄발전의 확대·증설에 유리하도록 만든 정부 개입의 산물이다. 이는 곧 시간대별 교차보조, 즉 주간시간대에 공장을 가동하는 업체가 야간시간대를 포함하여 24시간 공장을 가동하는 업체를 보조하는 것으로 야간시간대의 낮은 요금으로 인한 혜택은 주로 대기업에게 돌아가는 경우가 많아 형평성 측면에서도 문제가 있다.
3) 지역 간 교차보조
끝으로 지역 간 교차보조 문제다. 전력공급의 대부분을 담당하는 원전 및 석탄 발전소는 지방에 있고 대규모 수요지는 수도권이기 때문에 이들 전기를 수도권으로 보내기 위한 대규모 송전망 건설이 지속되고 있다. 하지만 송전망의 건설 및 운용에 따른 피해보상은 충분하지 않아 지역주민에게 경제적 손실과 보이지 않는 외부 비용을 유발하고 있다. 그럼에도 우리나라 전기요금은 전술한 바와 같이 ‘사용 지역’에 따른 요금차등이 전혀 없는 단일요금체계다. 사실상 지방의 전기소비자가 수도권 전기소비자에 대해 교차보조를 하는 셈이다.
이는 공급 원가주의에 어긋날 뿐만 아니라 수도권과 지방간의 심각한 불균형을 감안하면 공정한 요금부과도 아니다. 그럼에도 현재까지 지역별 요금제가 도입되지 않은 것은 전기요금 에 시장원리를 도입하여 ‘보편적 서비스로서 전력의 공공성’을 해친다는 정치논리 때문이다. 우리나라 전력수급 체제를 고려하면 송전비용 등을 고려한 지역요금제가 오히려 공공성을 강화하는 것이고, 원전 및 석탄발전의 대안으로서 분산형 전원의 활성화에도 도움이 된다.
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| 전기요금의 중장기 개편방향 |
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이상의 총괄원가의 수준과 배분에 대한 문제 진단에서 전기요금의 중장기 개편방향이 자연스럽게 도출이 된다.
첫째, 전기요금은 발전, 송전 및 판매과정에서 발생하는 모든 ‘숨은 비용과 외부 비용’을 반영하는 방향으로 개선해야 한다. 이를 위해서 우선 발전용 연료에 대해 공정하게 과세하고, 발전이나 송전이 유발하는 외부비용(위험 비용 및 오염 비용) 역시 세제와 부담금 형태로 전기요금에 반영해야 한다. 원전과 석탄이 유발하는 숨은 비용과 외부 비용이 전기요금에 반영되면 소비 특성상 이와 관련성이 높은 산업체의 요금 부담이 상대적으로 더 커질 것이다.
둘째, ‘용도별 요금체계’를 ‘전압별 요금체계’로 전환해야 한다. 최근 전기요금이 그와 같은 방향으로 개선되고 있지만 아직도 용도별 요금구조가 남아 있어서 요금의 공정성 논란이 지속되고 있다. 다만 주택용의 경우 시간별 전력소비 측정이 가능한 스마트 계량기가 보급되어 있지 않기 때문에 당분간 현행 방식을 유지하되 과도한 누진율과 단계는 낮추는 방향으로 개편해야 한다. 이와 함께 주택용 누진제 1단계 구간의 요금은 너무 낮은 수준이기 때문에 점진적으로 현실화할 필요가 있다. 이로 인한 극히 일부의 에너지빈곤층 부담은 에너지복지제도의 강화로 대응하는 것이 바람직하다.
한편, 일반용과 산업용의 경우 용도구분 없이 동일한 전압을 사용하는 수요자는 전압별로 통합하고 스마트 계량기가 보급된 곳은 주간시간대와 야간시간대의 요금 격차를 축소하여 시간대별 교차보조를 최소화해야 한다. 이와 함께 중장기적으로 사용 지역에 따라 요금이 차등 부과되는 지역별 요금제 도입을 고려할 필요가 있다. 이렇게 중장기적으로 전력공급과 관련된 모든 ‘숨은 비용과 외부 비용’을 전기요금에 반영하고 요금체계도 ‘전압별 요금체계’로 이행하게 되면, 교차보조에 따른 정치적 논란과 불공정한 요금체계도 해결되고 친환경적이고 분권화된 전력체제 이행에도 도움이 된다.
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| 요금 개편의 아킬레스건: 정부와 정치개입 축소 |
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하지만 전기요금체계의 중장기 개편이 원활하게 이루어지기 위해서는 필요한 전제가 하나 있다. 전기요금에서 정부 개입 나아가 정치적 고려를 가능한 배제해야 한다. 지금까지 바람직한 전기요금 개편은 늘 정치적 이유로 좌절되거나 실현되지 않은 경우가 많았다. 최근 국민들의 불만을 유발했던 주택용 누진제 개편이 십년 이상 표류한 것이나 지역 간 형평성과 분산형 발전의 활성화에 도움이 되는 지역요금제 도입이 좌절된 것은 모두 엇박자성의 정치적 반대였다. 전기요금 인상이 산업체의 경쟁력과 경제성장에 부담된다는 이유로 원전과 석탄발전에 대한 불공정한 우대와 특혜를 지속한 것도 정부 개입의 산물이다.
그렇다고 정부나 정치가 전기요금 등 전력문제에 일체 관여하지 않아야 한다는 것은 아니다. 전력 문제에서 정부나 정치가 해야 할 일과 하지 말아야 할 일을 구분해야 한다는 것이다. 전력부문에서 정부나 정치가 해야 할 일은 전기요금이 원가에 따라 공정한 방식으로 부과되고 있는지를 감시하고, 사고위험이나 환경을 고려한 안전한 저탄소 전력체제로의 전환에 노력하는 일이다. 그렇지 않고 지금과 같이 정부와 정치가 전기요금 하나하나를 좌지우지하는 구조가 지속되는 한 합리적인 전기요금 개편과 이를 통한 안전한 저탄소 전력체제로의 전환이 어렵다. 한 예로 최근 누진제 논란처럼 정치권이 과거의 입장을 손바닥 뒤집듯 바꾸면서 정치쟁점화하는 상황에서는 전기요금은커녕 누진제 자체의 합리적 개편도 쉽지 않다. 또한 사회적 여론에 편승하여 어떤 용도는 인상하고 어떤 용도는 인하해야 한다는 식의 제로섬 게임으로는 전기요금의 근본적인 개선을 기대하기 어렵다.
‘사공이 많으면 배가 산으로 간다’는 말이 있다. 그나마 사공들이 일관된 방향으로 노를 저으면 적어도 배가 산이라는 잘못된 방향으로 간다는 것만은 예측할 수 있다. 하지만 사공들이 이전과 다른 방향으로 노를 젓기 시작하면 배가 어디로 갈지 예측하기 어렵다. 최근 여야 간 정치적 공방상황 하에서 진행되는 전기요금 개편에 우려의 시선을 거두지 못하는 이유도 바로 여기에 있다. 물론 서두에서 언급한 바와 같이 정치권의 지대한 관심은 요금개편을 위한 중요한 계기이자 동력이다. 더구나 현재 저유가 기조로 부담을 최소화하면서 요금체계를 근본적으로 혁신할 수 있는 최적의 상황이기도 하다. 지금은 일시적으로 끓어오르는 정치쟁점의 열기에서 벗어나 냉철한 안목과 차분한 호흡으로 요금체계의 전환과 새로운 요금결정 거버넌스(독립적인 에너지 규제기구 등)를 고민할 때다. 정치적 고려도 이러한 원칙하에 수용해야 배가 방향을 잃고 표류하지 않는다.
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- 전력의 상대가격 왜곡과 이와 관련된 전력수급 대란, 에너지믹스문제, 온실가스 배출문제 등 우리나라 에너지정책의 문제점에 대해서는 조영탁(2013), 『한국경제의 지속가능한 발전』, 제3부 참고.
- 이러한 원칙에서 본다면 주로 고압을 사용하고 연중 일정한 양의 전기를 사용하는 산업체들의 전기요금이 가장 낮게 책정된다. 따라서 전기요금표상으로 산업용 전기요금은 다른 용도보다 낮게 산정되는 것이 정상이다. 흔히 오해하듯이 전기요금표상의 산업용 요금이 예를 들어 주택용 요금보다 저렴하다고 산업용 요금이 원가 이하라고 판단해서는 곤란하다.
- 최근 자료가 공개되지 않아 정확한 수치는 알 수 없지만 지난 수년간 산업용 전기요금의 인상으로 지금은 산업용 요금이 산업용 원가보다 높고 주택용 요금은 주택용 원가에 근접해 있거나 이보다 낮을 가능성이 크다.
- 최근 가구형태의 변화로 전력소비가 적은 1-2인 가구가 전체 가구의 절반을 차지하고 이들 가구들 중에는 소득수준이 높은 가구들이 다수 존재한다. 현재 주택용 누진제 요금제는 오히려 이들 가구에게 요금보조를 하는 역진적인 효과를 유발한다.
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