| 현안과 정책 제147호 |
최근 부장판사, 검사장 등 우리 법치주의 상징인 사람들조차 끝이 없는 탐욕을 보여주고 있다. 법치주의가 무너지고 있다. 법률과 법치에 대한 불신은 경제 등 사회전반에 대한 불신을 초래한다. 민주주의에 충실한 선거와 함께, 법치주의에 충실한 법의 집행을 통해서만이 인간의 존업성 보장을 근본가치로 하는 인간의 기본권이 보장되는 사회를 만들 수 있다. 이를 위해서 사법의 공정성과 신뢰를 회복하여야 한다. 전관비리의 불법적 관행을 종식시키는 것이 그 출발이 되어야 한다.
개혁 방안으로 먼저. 사법 권한을 분산하여야 한다. 둘째, 전관이 배출되지 않는 구조를 만들어야 한다. 셋째, 제3 수사기관 창설과 변호사 영구제명 사유를 확대하여야 한다. 넷째, 판, 검사에 대한 인사나 징계 등에 국민들이 직, 간접으로 관여하여야 한다. 다섯째, 판사, 검사에 대한 탄핵절차법을 제정하여야 한다. 여섯째, 다양한 징계 사유를 구체적으로 예시하는 규정을 제정하여야 한다.
과거시험이 아닌 민주주의를 통한 법치주의 확립이 필요하다. 기본권 보장을 위해서도 법치주의가 훼손되는 사태를 방치할 수 없다. 전관예우라는 선진국에서는 들어볼 수 없는 말이 회자되는 자체가 법치주의에 대한 도전이다. 자체 개혁이 되지 않는다면 민주주의 정신으로 사법을 다시 세워야 한다. 주인인 국민이 회수하여 직접 내지 위임권력을 통해 사법권의 일부를 행사할 수밖에 없다.
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| 무너지는 법치주의의 토대 |
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법조계에서 그 동안 의정부 법조비리사건, 대전 법조비리, 벤츠 검사 비리 등 각종 비리 사건이 끊이지 않았고, 법원과 검찰, 변호사회는 그때 마다 대책을 내놓았다. 그런데도 최근 부장판사, 검사장, 부장검사가 부패 비리 혐의로 구속되어 대법원장이 대국민 사과를 했고, 곧 검찰총장도 할듯하다. 국민은 사법제도가 법조인들의 탐욕의 수단으로 전락한 현상을 또 다시 확인하고 있는 중이다. 대법관과 검사장 등 우리 법치주의 상징인 사람들조차 끝이 없는 탐욕을 보여주고 있다. 법치주의가 무너지고 있다.
법치주의는 국가의 작용과 활동은 국회가 미리 제정한 법률에 근거하여 수행되어야 한다는 원리다. 여기서 법률은 국회가 제정한 법률을 말한다. 따라서 법치주의는 헌법에의 합치를 전제로 하는 원리다. 법치주의는 국가의 공권력이 자의적으로 행사될 경우, 국민의 기본권이 침해될 수 있기 때문에 공권력 행사는 그 발동사유와 행사방법 등을 미리 법률로 정하여 두고 하라는 것이다. 이는 종국적으로 국민의 기본권보장을 위한 것이고, 거기에 법치주의 기초근거가 있다. 따라서 법치주의가 무너지면 국민의 기본권이 침해될 소지가 매우 높다.
우리 국민은 민주주의를 망각한 대통령 및 정부 관료와 국회의원 등의 행태로 국회에서 제정한 많은 법률을 신뢰하지 못하고 있다. 또 법률의 공정한 행사와 집행을 신뢰하지 못하고 있다. 형사사법의 경우, 이를 집행하는 경찰, 검사, 판사를 신뢰하지 못하고 있기 때문이다. 그 대표적 원인으로 지적되는 것이 소위 전관예우, 아니 전관과 현관의 마피아적 합작 비리이다. 전관비리는 사법의 공정성을 훼손하고 법원과 수사기관에 대한 불신을 초래하는 중요한 요인이 되고 나아가 법치주의를 무너뜨리고 있다. 국민의 기본권 보장을 위해서도 사법개혁이 시급하다.
법률과 법치에 대한 불신은 경제 등 사회전반에 대한 불신을 초래한다. 민주주의에 충실한 선거와 함께, 법치주의에 충실한 법의 집행을 통해서만이 인간의 존엄성 보장을 근본가치로 하는 인간의 기본권이 보장되는 사회를 만들 수 있다. 이를 위해서 사법의 공정성과 신뢰를 회복하여야 한다. 전관비리의 불법적 관행을 종식시키는 것이 그 출발이 되어야 한다. 불법의 뿌리가 깊기 때문에 하루아침에 임기응변적 대책으로는 불식시킬 수 없고, 사법 전반의 제도 개혁과 함께 법조인 개인 비리에 대한 예방과 처벌 양 측면에서 접근해야 하는데, 우리 사회 주도층인 법조계의 암묵적 저항이 예상되기 때문에 쉽게 이루어지기 어렵다.
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| 개혁 방안은 무엇인가? |
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먼저. 사법 권한을 분산하여야 한다.
권한이 집중되고, 권한이 많으면 부패가 발생할 여지가 많다. 사법 운영 기관 사이의 권한 배분과 더불어 민주적 사법 운영, 즉 국민주권주의에 충실하게 사법 권력을 국민에게 돌려주어야 한다. 미국의 경우 주 법관과 검사는 선거 등으로 선출되고 있다. 일본도 최고재판소장과 최고재판관은 중의원선거 시 신임투표 등을 통해 국민의 위임을 받고 있다. 우리는 국민의 위임권력이 아닌 판사, 검사에 대하여 세계에서 유래가 없는 권한을 주고 있다. 국민들이 사법에 직접적으로 관여하는 배심제의 전면적 도입이 필요하다. 배심재판과 같이 집중심리주의 원칙 - 즉 매일 한 사건을 계속 심리하여 결론을 내는 재판 원칙 - 을 지키게 하여 전관들의 음성적 변론을 막아야 한다. 검찰의 경우, 공소제기 권한과 수사권한을 분리하는 방안도 검토하여야 한다. 현재의 검찰이 직접 수사권과 경찰에 수사지휘권을 계속 행사하고자 한다면 여기서 기소권을 분리하여 현재 검찰청에 분리된 별도의 기소검사 제도를 도입하여야 한다.
둘째, 전관이 배출되지 않는 구조를 만들어야 한다.
미국의 경우, 연방국가이므로 대부분의 사건은 주 법원 관할이고, 주법원 법관은 대개 10년 이상 경력자가 선거 등을 통해 임명되고, 연방법관을 포함하여 종신직 등으로 전관배출이 거의 없다. 1) 우리와 비슷한 임관 시스템을 갖추고 있는 일본의 경우, 소수의 판, 검사가 중간에 사직하는데 이들은 주로 봉사를 목적으로 개업하거나 대학교수로 진출하고 있다. 돈을 벌기위하여 변호사로 개업하는 사람은 거의 없다는 것이다.
우리의 경우, 현재 퇴직 전 1년 근무지 사건의 수임을 금지하는 규정을 두고 있으나 전관비리의 예방 효과가 없는 것으로 드러나고 있다. 3년 등으로 기간을 확대하여야 한다. 다만 확대하더라도 로펌의 경우, 전관변호사는 담당변호사로 기재하지 않고 전화로 변론하는 등 편법이 자행되고 있으므로 실효성이 없어 개선되어야 한다. 따라서 몇 년간 개업 자체를 금지하는 방안도 검토하여야 한다. 이에 대하여 1989년 헌법재판소에서 위헌 결정을 하였으나 심판대상이 된 당시 조항 2)은 형평성 등에서 위헌의 소지가 있었다. 즉 15년 미만의 전관인 경우에만 적용되었고, 지금과 달리 서울지방법원의 관할이 너무 넓은 문제도 있었다. 그 이후 사회여론이 더욱 악화된 점을 고려하면 정면으로 금지하는 것도 고려하여야 한다.
셋째, 제3 수사기관 창설과 변호사 영구제명 사유를 확대하여야 한다.
전관비리는 엄밀히 보면 현직 법관, 검사의 재량권 일탈로 법률위반의 소지가 있다. 고위공직자비리수사처를 신설하고, 전직 검사, 판사도 일정기간 수사 대상으로 하여야 한다. 또 선임서를 제출하지 않고 검찰청이나 법원에 변론하는 경우, 현재는 징계 사유에 불과하지만 처벌 조항을 신설하고, 변호사 영구 제명 사유를 확대하여야 한다. 또한 미국과 같이 판사, 검사 등이 공직으로 진출하기 전에 의무적으로 변호사로 등록하게 하고, 비리 적발 시 변호사 자격 자체를 일시적 또는 영구히 박탈하여야 한다.
넷째, 인사나 징계 등에 국민들이 직, 간접으로 관여하여야 한다.
법관, 검사, 변호사의 인사위원회나 징계위원회 위원 과반수 이상을 국회나 대통령이 추천하는 자로 임명하여 위임권력의 통제를 받게 하여야 한다. 인사위원회나 징계위원회 위원들이 독자적으로 정보를 수집할 수 있도록 보조인력을 배치하는 등 권한을 강화하여야 한다.
다섯째, 탄핵절차법을 제정하여야 한다.
일본의 법관도 우리와 마찬가지로 헌법에 탄핵 또는 형의 선고가 아니면 파면이 되지 않는다고 규정하고 있다. 형의 선고는 대법원 확정판결을 말하기 때문에 그 사이는 파면을 할 수 없고, 정직이 최고 징계가 된다. 그런데 일본은 법관탄핵법을 제정하였다. 그 법에 따르면 모든 국민들이 국회에 판, 검사에 대한 탄핵 신청을 할 수 있고, 국회(양원제) 양원 의원 11인으로 구성된 위원회에서 이를 심사하여 탄핵청구를 하고, 헌법재판소가 없는 일본 헌법 상 7인의 양원의원으로 구성된 위원회의 2/3 이상의 찬성으로 탄핵 결정을 한다. 1948년부터 2014년까지 일본 국민들은 약 90만 건의 탄핵 신청을 하였으나 대부분 국회에서 각하되고 9건이 청구되어 7명의 재판관이 탄핵되었다. 그 중 일본 최고재판소(우리나라 대법원과 헌법재판소의 재판 권한을 통합한 기구)는 자체적으로 판사 6명의 탄핵을 국회에 신청하여 모두 탄핵 결정되어 파면되었다.
여섯째, 다양한 징계 사유를 구체적으로 예시하는 규정을 제정하여야 한다.
현재 우리 법관징계법은 징계사유를 “1. 법관이 직무상 의무를 위반하거나 직무를 게을리한 경우, 2. 법관이 그 품위를 손상하거나 법원의 위신을 떨어뜨린 경우”로, 검사징계법상 검사의 징계사유는 “1. 「검찰청법」 제43조 3)를 위반하였을 때, 2. 직무상의 의무를 위반하거나 직무를 게을리하였을 때, 3. 직무 관련 여부에 상관없이 검사로서의 체면이나 위신을 손상하는 행위를 하였을 때”라고 규정하고 있다. 더 구체적으로 규정하여야 한다.
미국의 경우, 미국 헌법에는 우리나라와 같은 법관의 신분보장 규정이 없어 법률로 징계가 가능하다는 점에서 우리 검사와 비슷하다. 미연방 차원에서 법관을 징계하는 절차는 2002년 사법개혁법(Judicial Improvement ct of 2002)에 규정되어 있고, 이에 따라 각 연방항소법원은 연방법관에 관한 징계신청을 심사하는 법관협의회를 구성하고 있다. 2002년 사법개혁법은 징계신청 절차, 사건의심사 및 진행 절차에 관해 상세히 규정하고 있고, 특히 어떠한 정도의 부적절한 행동이 법관 징계 중 파면으로 이어질 수 있는지에 관하여도 규정하고 있다.
징계 사유를 보면, 모범법관행동규범(Model Code of Judicial Conduct)에 규정되어 있는 징계사유 예시 범법관행동규범의 강령과 규칙의 규정을 참조할 때 구체적인 법관 징계사유에 해당할 수 있는 행위의 몇 가지 예를 들면 다음과 같다.
- 법관이 자신이나 타인의 개인적 이익 혹은 경제적 이익을 증가하게 하거나 타인으로 하여금 그러한 행위가 가능하게 하기 위해 사법기관의 특권을 남용하는 경우(Rules 1.3 참조)
- 법관이 사법적 의무를 수행하면서 편견이나 선입견을 드러내는 언행 또는 희롱유사 행동을 하는 경우: 인종, 성별, 종교, 출신국, 민족, 장애, 연령, 성적 취향, 결혼 여부, 사회경제적 지위, 정치적 입장 등(Rules 2.3 참조)
- 법관이 사건의 이해관계인이나 변호사에게 법관 앞에서 진술할 권리를 부여하지 아니하는 경우 및 화해를 강제하는 경우(Rules 2.6 참조)
- 법관이 제척요건에 해당하지 아니하는 사건에 대하여 직무를 성실히 수행하지 아니하고 부적절하게 회피 제도를 이용하는 경우(Rules 2.7 & Comment 참조)
- 법관이 당사자, 배심원, 증인, 대리인, 법원 직원 등 직무상 대하는 사람들에 하여 인내심 있게 예의 바른 태도를 취하지 아니하는 경우(Rules 2.8 참조)
- 법관이 어느 법원에라도 계류 중이거나 계류가 임박한 사건에 관하여 결과에 향을 미치거나 공정성을 해할 것으로 예측될 수 있는 공개적 또는 비공개적 의사표현을 하는 경우(Rules 2.10 참조)
- 법관이 재판업무 외 활동을 함에 있어, 사법적 의무의 올바른 수행에 장애가 되는 활동, 회피사유에 해당하게 하는 활동, 합리적 일반인의 관점에서 법관의 독립성·청렴성·공평성을 해하는 것으로 보일 수 있는 활동에 참여하거나, 타인에 대하여 일정한 행동을 강요하는 것으로 보일 수 있는 행동을 하는 경우 (Rules 3.1 참조)
- 법관이 인종, 성별, 종교, 출신 국가, 민족성, 성적 취향 등을 근거로 불법적 차별을 하는 단체에 가입하는 경우(Rules 3.6 참조)
- 법관이 법에 의해 금지되거나, 합리적 일반인의 관점에서 법관의 독립성·청렴성·공평성을 해하는 것으로 보일 수 있는 선물·융자·유증·이익 기타 재산적 가치 있는 물품을 수령하는 경우(Rules 3.13 참조)
- 법관이 정치단체의 대표자가 되거나 대표하여 연설을 하는 행위, 공직후보자를 공개적으로 지지하거나 반대하는 행위, 정치단체 또는 공직후보자를 위하여 모금 또는 기부 행위 등(모범법관행동규범이나 다른 법률 등에 의하여 특별히 허용되는 경우는 제외)을 하는 경우(Rules 4.1 참조)
이러한 규정이 있다는 자체가 법관들에게 위하(겁주는)효과를 줄 것이다.
최근 우리 대법원장은 종래와 같은 보여주기식 대국민 사과를 하였으나 진정성이 없다. 대법원장이나 검찰총장은 구속된 부장판사를 직무정지 하거나 검사장을 해임할 것이 아니라 국회에 탄핵을 해달라고 신청했어야 했다. 대법원과 검찰에서 발표한 대책은 미봉책이어서 또 다시 이런 일이 반복될 것이라는 징조는 이런 조치를 취하지 않는데 있다. 일본의 예를 보면 이와 같이 실제 탄핵되는 경우는 극소수 법관이지만 이러한 제도가 있다는 자체가 법관들에 대한 위하적 효과가 있어 위법의 사전예방 효과는 있을 것이다. 따라서 시급히 우리도 탄핵절차법을 제정하여 현재 헌법과 법률에 의해 탄핵이 가능한 사법관련 직책인 법관, 검사, 경찰청장에 대하여 국민들이 국회에 탄핵을 신청할 수 있도록 하여야 한다. 국민주권주의를 넘어서는 제도와 기본권 보장을 생각할 수 없기 때문이다.
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| 과거시험이 아닌 민주주의를 통한 법치주의 확립이 필요하다 |
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민주주의와 법치주의는 국민의 기본권을 보호하기 위한 전제이다. 국민의 위임권력이 아닌 고시합격자에 대한 과도한 권한 부여는 민주주의에 어긋난다. 그 동안 우리 국민은 과거시험제도의 향수에 너무 심취되어 그들에게 과도한 권한과 왜곡된 신뢰를 부여하였다. 이러한 이유 등으로 판사, 검사. 고시 합격한 고위 관료들은 특별한 엘리트로 대우받아 왔고, 그 중 일부는 계급적 우월감까지 드러내면서 국민들을 무시해 왔다. 고시합격자들의 상당수가 국민들의 신뢰와 대우에 부응하여 사회지도층으로 공과 사를 구별하는 봉직의 자세를 갖추기 보다는 공직을 개인의 명예와 부를 쌓는 기회로 삼는 것을 당연시하여 왔다.
청나라나 조선의 과거시험은 청조나 조선 말 개혁의 중요한 과제였다. 우리와 같이 고시 시험이 존재하지만 판, 검사나 고위관료가 돈 보다 명예를 좇는 일본과 달리, 우리나라 사법과 상당수 법조인의 모습으로는 더 이상 법치주의가 온전하게 작동될 수 없다. 기본권 보장을 위해서도 법치주의가 훼손되는 사태를 방치할 수 없다. 전관예우라는 선진국에서는 들어볼 수 없는 말이 회자되는 자체가 법치주의에 대한 도전이다. 사법 개혁의 최후의 수단으로 검사장 주민 직접선거4)는 물론 제2공화국 헌법에 규정되었으나 투표 전날 5.16 쿠데타로 실시되지 못한 대법원장과 대법관에 대한 선거 제도도 검토하여야 한다. 자체 개혁이 되지 않는다면 민주주의 정신으로 사법을 다시 세워야 한다. 주인인 국민이 회수하여 직접 내지 위임권력을 통해 사법권의 일부를 행사할 수밖에 없다.
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- 헌법 제3조에 근거한 연방 법관(연방 하급법원 법관 포함)이 되기 위해서는 미국 변호사협회의 연방 사법상임위원회에 의한 평가 절차 등을 거쳐 대통령의 지명을 받아 연방 상원 법사위원회의 인준청문회를 마친 후 상원 본회의의 표결을 통과해야 한다. 미국의 주 법원 법관의 선발 방식은 다양하다. 크게 나누면, 의회 또는 주지사가 임명하는 방식(의회 임명 방식은 2013년 기준 사우스캐롤라이나와 버지니아 주에서 채택하고 있으며, 주지사 임명 방식은 뉴저지와 캘리포니아 주에서 채택하고 있다), 정당 참여에 의한 보통선거를 통해 선출하는 방식(정당 참여 보통선거제에서는 법관 후보자들이 정당의 공천을 받아 입후보한다. 과거에 이 제도는 미국의 주 법관 선발 제도에서 주류를 이루고 있었으나, 2013년 기준 8개 주만이 이 제도를 채택하고 있다.), 정당을 배제한 보통선거를 통해 선출하는 방식(일반 유권자가 선거를 통해 법관을 선출하되, 각 법관 후보자는 투표지에 자신의 당적을 나타내지 아니함. 2013기준 14개주). 실적을 바탕으로 선발하는 방식(주지사가 법관을 임명하지만, 실질적으로는 법관지명위원회가 검증하여 후보자들을 주지사에게 추천하고, 주지사는 그 후보자 명단 범위 내에서 법관을 임명하는 방식이다. 그리고 일정 기간이 지난 후에는 인준투표를 통해 유임 여부를 결정한다. 이제도는 법관선거에서 문제가 되는 정치적 요소를 배제함으로써 임명제와 선거제를 절충한 법관 임용 방식이다. 보통 ‘미주리 플랜’(Missouri Plan)이라고 불리는 이 제도는 1940년 미주리 주에 최초로 채택되어 미국 전역으로 퍼져 나가게 되었다. 2013년 기준 25개 주가 이 제도를 채택하였다｝이 있다.
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판사·검사·군법무관 또는 변호사의 자격이 있는 경찰공무원으로서 판사·검사·군법무관 또는 경찰공무원의 재직기간이 통산하여 15년에 달하지 아니한 자는 변호사의 개업 신고 전 2년 이내의 근무지가 속하는 지방법원의 관할구역 안에서는 퇴직한 날로부터 3연간 개업할 수 없다. 다만, 정년으로 퇴직하거나 대법원장 또는 대법관이 퇴직하는 경우에는 그러하지 아니하다.
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제43조(정치운동 등의 금지) 검사는 재직 중 다음 각 호의 행위를 할 수 없다.
1. 국회 또는 지방의회의 의원이 되는 일
2. 정치운동에 관여하는 일
3. 금전상의 이익을 목적으로 하는 업무에 종사하는 일
4. 법무부장관의 허가 없이 보수를 받는 직무에 종사하는 일
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미국의 연방검사장의 경우는 대통령이 임명한다. 연방검찰(U. S. Attorneys Office)은 미 전역을 93개 지구로 분할하여 한 구역에 한 개씩의 연방검찰청을 두고 있다. 보통 각 주에 1개의 연방검찰청이 있지만 캘리포니아나 택사스처럼 규모가 큰 주에는 4개의 연방검찰청이 있는 경우도 있다. District Attorney(지방 검사장)는 대부분 주민 투표에 의해 선출되며 연방검찰조직과 마찬가지로 검사장은 필요한 인원만큼의 Deputy District Attorney(지방검사보)를 임명하여 소속 카운티에서 연방검찰의 관할이 아닌 대부분의 형사사건의 기소를 담당하게 되는 데 그들의 신분은 검사장을 대리하는 것이어서 우리나라 검사처럼 막강한 권한을 가지고 있지 않다.
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