<표1, 한국 국회 인준 결과, 2000년 6월 이후>

<표2, 미국 상원 인준 결과, 1789년 이후>

<표3, 미국 상원 인준 결과, 1955년 이후>

  우선, 미국의 경우 연방대법관 후보의 낙마율에 비하면 장관 후보의 낙마율은 매우 낮다. 연방대법관이 종신직이라 미국 정치의 장기적인 풍향에 대단히 강력한 영향을 미친다는 점과, 장관은 결국 대통령의 뜻을 따르는 참모직인 만큼 어지간하면 대통령의 의중을 뒷받침해주는 것이 여러모로 바람직하다는 점이 반영된 결과로 볼 수 있다. 한국에서는 국무총리 후보의 낙마율이 가장 높고, 감사원장과 헌법재판소장 후보의 낙마율도 상당히 높은 데 비해, 대법원장이나 대법관의 낙마율은 매우 낮다. 대법관후보추천위원회의 여과를 거쳐서 국회의 동의가 요청된다는 점, 과거 같으면 사법시험을 합격한 소수 엘리트 집단으로서 법률가들의 전문성을 우리 사회가 인정해주는 경향이 있다는 점이 작용한 결과로 볼 수 있다. 물론 국무총리, 감사원장, 헌법재판소장 후보의 경우도, 인사청문회 시행 이후로는 불과 20여년의 역사에다가 전체 사례도 많지 않기 때문에, 낙마율이 제도 자체에서 기인했다기보다는 지난 20년간 한국 정치의 여야 갈등이 비교적 치열했기 때문인지도 모른다.

  하여간, 미국의 낙마율과 한국의 낙마율을 단순 비교해보면, 현저한 차이랄 것이 보이지 않는다. 더구나 부결을 통한 낙마를 보면 차이가 더욱 줄어든다. 미국의 경우, 부결을 통한 낙마는 과거에 비해 인사청문회가 정례화된 1955년 이후 줄어드는 경향을 보인다. 한국의 낙마율이 전체적으로 미국에 비해 약간 높지만, 부결을 통한 낙마만을 보면, 분모를 지명자 전체로 잡든지 낙마 사례만을 잡든지, 그 차이가 훨씬 줄어든다.

   미국에서 나타나는 낙마 사례들은 대통령의 정당과 상원 다수당이 다른 소위 분점 정부의 시기에 당연히 더 많이 나타난다. 그러나 반대당이 상원을 장악했다고 해서 그저 대통령의 인사를 훼방만 하는 것도 아니고, 대통령의 정당이 상원 다수를 차지한 경우에도 낙마 사례가 없는 것은 아니다. 낙마율을 전체적으로 떨어뜨리고, 특히 부결을 통한 낙마의 비율을 더욱 떨어뜨리게 되는 요인으로는, 정당간 의석 분포라는 요인에 덧붙여서, 책임을 가급적 상대에게 지우려는 정략적 계산을 들 수 있다.

  대통령의 인사를 국회가 저지하는 것은 책임이 뒤따르는 행위다. 논란이 벌어지는 와중에 만약 지명을 철회하거나 후보자가 사퇴한다면, 책임 소재가 분산된다. 반면에, 공식적인 표결을 통해서 임명을 저지하게 되면, 결과 여하에 대한 책임의 소재가 명백히 국회로 그리고 반대당으로 귀착된다. 대통령의 인사에 상원의 동의가 필수적인 미국에서, 230년의 역사를 통해 낙마율이 6.2% 이하고, 부결을 통한 낙마는 2.5% 이하인 까닭 중 하나가 여기에 있다. 대통령의 인사를 저지하여 의회가 결과에 책임을 지기보다는 대통령의 인사를 묵인해 주고 나서 결과에 대한 책임을 대통령에게 묻는 편이 정치적으로 편리하다.

  이와 같은 고찰을 거쳐 생각해보면, 한국의 인사청문회가 정처 없는 논란과 고삐 풀린 의혹 제기로 야단법석이다가, 막상 임명이 이뤄지고 나면 언제 그랬냐는 듯 다른 화제로 여론의 관심이 신속하게 이동하는 연유도 짚어낼 수 있다. 국회 동의가 필수적인 경우에는 여하간에 정해진 기간 안에 가결 아니면 부결로 결판이 난다. 국회 동의가 필수적이지 않은 경우들에서, 본회의 표결이 이뤄지지 않는다는 사실 그리고 청문위원회 의결도 강제력이 없다는 사실 때문에, 아예 청문경과보고서 자체를 채택하지 않아도 아무 상관이 없다는 무책임의 자유가 작용하여, 결정을 내리지 않는 만큼 무성한 말의 성찬이 조장되는 것이다.

  대통령의 인사에 반대하는 당이 만약 청문위원회의 다수를 차지한다면 오히려 청문경과보고서의 채택을 회피하지 못할 요인이 생긴다. 반대 의견이 다수라면 부적격으로 경과보고서를 채택하면 되기 때문이다. 무책임의 자유는 반대당이 소수일 때 전형적으로 극대화된다. 경과보고서가 부적격 의견으로 채택되는 것이 아니라, 적격하다는 다수 의견에 단지 부적격하다는 소수 의견이 첨부되는 수준일 바에는 아예 경과보고서의 채택 자체를 거부하는 편이 반대의 목소리를 선명하게 만들면서도 반대로 말미암아 달라질 것이 없기 때문에 책임질 일도 없는 일석이조가 된다. 더구나 소수의 반대를 대통령이 무시하는 것을 두고 “국회를 무시한다”고 과장할 수사학적 여지도 열린다.

  물론 청문위원회의 다수가 의결을 강행하면 소수의 사보타지 때문에 청문보고서가 채택되지 않을 이유가 없다. 그러나 한국 국회의 70년 역사를 통해 여야 합의가 아닌 다수결에 의한 의안 상정은 “날치기”와 동일시 되어 왔다. 최근까지도 이러한 혼동의 주역은 소위 민주화의 주역이었다고 자처하는 사람들이었다. 국회 70년사에서 이들이 주로 소수파의 입장이었기 때문이다. 그러므로 현재 20대 국회에서, 말하자면 우연히 일시적으로, 더불어민주당이 원내 제1당이라고 해서, 정의당과 민주평화당과 바른미래당의 우호적인 표를 합하면 과반수 내지 5분의 3선을 넘길 수 있다고 해서, 다수결을 강행할 수만은 없는 역사적/문화적/사상적 금제가 있다.

제도적 개선책에 관하여

   인사청문회에 관해 말하는 사람들 대부분은 으레 개선책을 제안한다. 최근에 나온 개선책 중에는 국회의 동의를 필수요건으로 삼자는 제안이 있다. 방금 위에서 논의했듯이, 국회의 동의를 필수요건으로 만들면 후보를 지명할 때 대통령의 책임감이 더욱 무거워지는 효과가 있을 뿐만 아니라, 더욱 중요하게는 국회 인사청문회의 책임감도 더욱 무거워질 것이 분명하다. 아울러, 다수결의 원리가 의회의 핵심 규칙으로 확립되지 못하여, 제1야당이 출석을 거부하면 여간해서 표결을 시도하지 않는 관행, 그리고 출석을 거부하던 제1야당이 막상 다수파가 표결을 시도하면 물리적으로 회의장을 점거하는 관행이 자리 잡은 한국 국회에서는 국회의 임명동의가 필수사항이 된다면, 어떻게든 표결로써 논란이 종결되는 소중한 효과가 기대된다.

  다만 이를 위해서는 헌법 개정이 필요하다는 반론에 충분한 일리가 있다. 여기에는 미국과 한국의 헌법 체계가, 다시 말해서 의회(국회)의 위상이, 근본적으로 다른 까닭이 있다. 위에서 언급했듯이, 미국 연방헌법은 사실상 대통령의 모든 인사에 대해 상원의 “조언과 동의”를 받으라고 정해놓고 있다. 이미 영국에서 의회주권이 자리를 잡은 상태였고, 식민지 시대에 자치 기구로 마을과 주에서 의회 정치의 경험을 익혀왔으며, 독립전쟁기에 독립전쟁을 수행할 지휘기관으로 대륙의회를 창설해서 운영해본 경력을 통해서, 의회가 당연히 주권적 대의기관이라는 이념이 의식의 바탕에 깔려 있었던 것이다. 그렇기 때문에 구체적으로 어떤 인사에 대해 어떤 형태의 “조언과 동의”를 어떤 절차를 통해서 제시할지는 그야말로 입법부인 의회가 스스로 정할 일이므로 헌법에 규정할 필요도 없었고, 나아가 의회로서도 그것을 특별히 법률(Act of Congress)로 정해서 스스로 족쇄를 만들 필요도 없었다. 이에 비해 한국 헌법은 처음부터 국회에게 인민의 의사를 최종적으로 대표하는 주권적 대의체라는 위상을 부여하지 못하며, 국회 및 국회의원들의 역량에 대한 불신에서 비롯되는 외부적 안전장치로서 국회에 대해 많은 규제를 헌법적으로 설치하고 있다.

  그러한 규제의 대표적인 예가 바로 대통령의 인사 중에 일부에 대해서만 국회 동의가 필요하다고 명시하는 조문들이다. 국무총리와 대법관과 헌법재판소장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하는 데 비해, 국무위원은 “국무총리의 제청으로 대통령이 임명”하고 헌법재판소장이 아닌 헌법재판관은 “대통령이 임명한다”고 명문화되어 있는 한, 후자의 경우에도 국회 동의를 못 얻으면 임명할 수 없도록 정하는 법률은 위헌 시비에 휘말릴 수밖에 없다. 물론 “대통령이 임명한다”는 헌법 조문에 “대통령이 국회의 동의를 얻어 임명한다”는 의미가 포함된다고 해석하기로 여야가 흔쾌히 합의하고, 여론이 또한 압도적으로 그 합의를 지지한다면, 그리하여 그와 같은 역사적인 민족적 결단을 입법의 배경으로 명시해서 기록에 남긴다면, 장차 위헌 시비가 나오더라도 물리칠 수 있는 근거는 될 것이다. 그러나 현재의 현실에서 그런 합의가 이뤄진다는 것은 상상하기 어렵다. 그런 합의가 이뤄질 수 있다면 개헌도 별로 어렵지 않을 것이다.

  개선책으로 거론되는 방안 중에는 청문회 기간을 늘린다든지, 도덕성 검증과 정책 검증을 분리해서 도덕성 검증은 가급적 비공개로 하자는 얘기들도 있다. 나름 충분히 일리 있는 제안이고, 현재보다는 개선된 결과를 낳을 것이 거의 확실하다. 그렇지만 논란이 정리되기보다는 확대 재생산되고, 후보자들의 소신이나 정책적 역량에 관한 논의보다는 개인사와 관련된 추문들 또는 추문의 의심이 무절제하게 공표되는 경향 자체는 이런 정도의 변화로 방지되기 어려울 것이다. 왜냐하면 이렇게 된 원인으로는, 말하자면, 우리 사회의 문화적 특색이 작용하고 있기 때문이다.

회고적/보상적 임명

  고위 공직 인사와 관련해서 우리 사회가 드러내는 현저한 특색 하나는 공직 임명이 전망적/정책적인 문제보다는 회고적/보상적인 문제로 흔히 인식된다는 점을 들 수 있다. 다시 말해, 어떤 직책에 어떤 후보자가 지명되었을 때, 그 사람이 여태까지 무슨 일을 해왔기에 그처럼 높은 관직을 하나의 상으로 받을 자격이 있느냐는 방향이 관심의 주조를 이룬다.

  재산이 많은 사람, 특히 유명한 재벌가의 후손도 아닌데 의외로 모은 재산이 많거나 소득이 높은 사람일수록, 단순히 부유해 보인다는 이유만으로 여론의 질타를 받는 풍조가 바로 그러한 관심을 증명한다. 부유한 것이 잘못일 수는 없다. 그런데도 유독 공직자 검증이라는 이름 아래서는 갑자기 청빈을 강조하기 시작하는데, 그조차도 지극히 고무줄 잣대로 대부분에게는 슬그머니 넘어갈 만한 축재라도 어떤 사람에게는 더 이상 가혹할 수 없게 적용된다.

  이런 문화가 형성되기까지 물론 많은 이유가 있다. 무엇보다 일제 강점기와 군부독재를 지나오는 동안에 부의 축적이 공정하지 못했다는 일반적인 인식이 있다. 위장전입, 병역기피, 논문표절 등, 차단선으로 늘 거론되는 항목들 역시, 지난 시대 이 나라의 정치 권력이 다수에게는 공평성을 강요하면서 그 틈에 소수 특권층이 기생했다는 인식 때문에 특히 비난의 표적이 된다.

  그렇지만 과거의 행적을 어디까지 소급해서 파헤쳐야만 하는 것일까? 미국 대통령 지미 카터는 어릴 때 교회 헌금포대에서 돈을 훔쳤다는 사실을 선거가 한창일 때 고백했다. 당시 미국 유권자들은 이러한 중대 범죄를 저질렀으니 대통령 자격이 없다고 비난하기보다는, 그의 정직함을 높이 사서 당선의 영광을 베풀었다. 세상에는 도덕적으로 별로 자랑스럽지 못할지라도 그렇다고 해서 특별히 처벌해야 할 것까지는 없는 일들이 많다. 축재든, 위장전입이든, 어떤 다른 혐의든, 법에 의해 유죄로 판정해야 할 정도가 아니면 당연히 아무 문제도 없는 것으로 간주되어야 공평하다.

  투자는 괜찮은데 투기는 안 된다는 식의 기준도 감정에 사로잡혀 이치를 보지 못하는 전형적인 혼동에 해당한다. 미래란 본시 불확실한 것이고, 사람들은 각자 나름의 감각과 기질과 정보 또는 오산에 따라 나름의 위험을 감수하면서 나름대로 신중하게 처신한다. 다만 가지고 있는 자금을 같은 값이면 더 잘 활용해서 더 많은 이익을 얻고자 하는 마음은 보통 사람들의 인지상정이다. 이 점을 일반적으로 수용하지 않고, 기어이 투자는 선이고 투기는 악이라고 고집하게 되면, 남는 것은 내가 돈을 벌면 투자를 잘해서고 남이 돈을 벌면 투기 때문이라는 유치무비한 이중기준뿐이다.

  한국 사회에서 고위직 인사가 화제로 떠오를 때마다, 분란과 의심이 횡행하게 되는 가장 중요한 까닭이 이와 같다고 나는 생각한다. 도덕이라는 이름 아래 아무에게나 성자의 기준을 들이대는 혼란스러운 감정들, 과거 시대가 불의했다는 인식 아래 그 시대에 호의호식한 자들은 적어도 더 이상 출세하면 안 된다는 분풀이, 내가 일해서 번 몫은 깨끗하지만 남이 벌어들인 것으로 보이는 몫은 뭔가 더러운 것 같은 불신감 등이 인사청문과 관련된 공론장의 질서를 크게 어지럽힌다.

그렇지만 이것은 하나의 문화적 특색이라고 봐도 무방하다고 나는 생각한다. 그 이유는 첫째, 우리는 최근 20여년을 이런 방식으로 살아왔고, 그 사이에 이 때문에 큰 변고가 발생하지 않았다. 인사청문회가 벌어지는 즈음에는 온갖 추문들을 화제로 삼아 시끄럽게 떠들다가, 임명이 이뤄지면 금세 잠잠해지는 패턴을 반복하는데도 특별한 사고는 나지 않는다. 둘째, 이것을 도대체 어떻게 고칠 것인가? 이런 문화가 언젠가 바뀔지도 모르나, 가까운 미래에는 아니다. 그리고 그런 변화는 무슨 설교나 캠페인으로 일어나기보다는, 사람들 각자가 스스로 이런 풍조에 싫증을 느끼기 시작해야 일어날 수 있다. 그러니 그런 날이 장차 올지 말지는 그때 가서 따지거나 대응할 일이고, 당분간은 지금과 같은 문화 현상을 지켜보거나 즐기는 편이 낫다. 제발 바라건대, 모든 일에 대해서 모종의 문제점을 꼬치꼬치 찾아내고서, 그걸 개선하거나 치유해야 한다고 한탄조로 울부짓는 사람들은 이제 좀 줄어들면 좋겠다.

<참고문헌>