현안과 정책 제 334호

경기도 기본주택이 가능할까?

​글 / 한창근 (성균관대학교 사회복지학과 교수​) 

요 약 문

한국에서 무주택자의 주거안정을 향상시키기 위해 다양한 혁신적인 공공임대주택 정책들이 고민되고 논의되는 것은 환영하고 더 확대되어야 한다. 경기도 기본주택도 새로운 가능성을 탐색하고 있다는 점에서는 환영한다. 특히 도시 외곽이 아니라 도심에 건설하는 것, 주택 규모도 중대형을 포함할 것, 지속가능한 임대주택제도의 운영방안 등은 공공임대주택제도가 앞으로 적극적으로 반영해야 할 이슈들이다. 하지만 공공임대주택 공급 자체가 충분하지 않은 상황에서 모든 소득계층 무주택자에게 신청자격을 열어두는 것은 너무 이상향적이다. 소규모로 시작될 기본주택은 희망고문이 될 수도 있고, 실제 경기도 기본주택이 실시된다고 하더라도 의도한 정책효과를 달성하지 못할 수도 있다. 공공임대주택 제도의 정책이해도를 높이려는 중앙정부의 공공임대주택제도의 큰 틀에서도 벗어나고 있다. 따라서 공공임대주택은 주거불안정을 겪고 있는 많은 저소득층 및 중산층을 우선적으로 정책 대상으로 고려하여 실시되어야 할 것이다.

공공주택제도의 도입과 확산

한국에서 주택보급률이 100%를 넘어선 지 오래됐지만, 전체 가구의 약 40%는 무주택자이다. 소득계층별 자가점유율의 차이는 확연하다. 2016년도 국토교통부 주거실태조사 결과에 따르면 고소득층의 경우 약 73.6%가 자기 소유의 집이 있는 반면, 저소득층의 경우 그 비율은 46.2%로 나타났다. 가장 빈곤한 국민기초생활법 수급층의 자가주거율은 더 끔찍하다. 보건복지부 조사에 따르면 수급층 가구의 자가주거율은 2001년 24.7%에서 2009년 14.2%로 추락하였다. 이러한 결과들은 무주택 서민들의 주거안정성이 위협받고 있음을 보여주고 있다. 요즘 20대와 30대 청년들이 ‘영끌’해서 집을 사는 것은 어찌 보면 집값 불확실성에 따른 불안감을 해소하기 위한 집단 방어기제로 볼 수 있다.

물론 한국에서 무주택자를 대상으로 한 공공임대주택제도는 지속적으로 추진되어 왔다. 김대중 정부의 국민임대 100만호, 노무현 정부의 국민임대 200만호 및 매입 임대, 이명박 정부의 장기전세(시프트), 박근혜 정부의 행복주택 등이 그 예들이다. 문재인 정부에서도 2017년 주거복지 로드맵을 통해 다양한 서민 주거복지 플랜을 발표하였다. 추가적으로 2020년 4월에는 주거복지 로드맵 2.0을 발표하면서 4가지 핵심 플랜(선진국 수준으로 공공주택 공급 혁신, 생애주기 맞춤형 주거지원 강화, 비주택 등 주거취약계층 주거권 보장, 지역주민과 함께하는 공공임대주택)을 수정 발표하였다. 이 로드맵에 따르면 2017년 기준 136.5만호의 공공주택을 2025년에 240만호로 늘릴 계획이다. 이렇게 된다면 장기공공임대 재고율을 선진국 평균수준(9%)보다 높은 10%를 달성할 것으로 기대되고 있다.

경기도 기본주택의 특성과 의의

이런 상황에서 최근 경기도에서 경기도 기본주택을 추진하고 있다. 경기도는 ‘소득이나 자산에 관계없이 경기도민이라면 누구나’라는 슬로건으로 경기도 기본주택을 실시할 계획이다. 무주택자 모든 소득층이 지원 자격이 되며, 기본주택의 위치가 도심 역세권에 건설한다는 점, 그리고 적어도 본전의 수익구조를 만들 수 있다는 점을 주요 특징으로 제시되고 있다. 기존 공공임대주택과 비교하여 기본주택을 설명하면 이해도가 높아진다. 첫째, 일반적으로 공공임대주택은 상대적으로 도시 외곽 또는 접근성이 낮은 지역에 건설되어 왔다. 하지만 기본주택은 도심 역세권에 위치한 공공 택지에 건설된다는 특징이 있다. 이는 임대주택의 격리 현상을 낮추는데도 기여를 할 것으로 기대된다. 둘째, 기존 임대주택은 저소득층을 주요 대상으로 선정하여 입주시키고 있다. 소득자산조사를 통해서 저소득층 무주택자가 임대주택의 주요 이용자로 선정되어 운영되고 왔다. 반면에 기본주택은 무주택자 모두에게 신청자격이 열려 있다. 마지막으로 기본주택은 비용대비 수익을 본전 구조로 만들기 위해 주택기금의 저리(1%대) 대출, 용적률의 인상(500%), 그리고 지속가능한 임대료(임대료 시세대비 50% 정도) 책정을 도입할 예정이다.

기본주택의 주요 특징​

경기도 기본주택의 추가적인 내용으로 첫째, 기존의 공공임대주택이 소형 아파트를 제공하고 있는 반면에 기본주택의 경우 5인 가구 기준 84m2를 포함하고 있어서 좀 더 큰 아파트 규모를 제공할 예정이다. 기존의 공공임대주택이 너무 소형이다 보니 신혼부부 또는 자녀가 있는 가구, 그리고 대가족들의 경우 공공임대주택을 꺼리거나 입주하더라도 많은 불편을 호소하여 왔다. 상대적으로 큰 평수의 추가는 이러한 문제점들을 조금이나마 해결하기 위한 조치로 판단된다. 둘째, 경기도 기본주택은 임대 기간도 30년 이상으로 설정하여 입주민으로 하여금 장기 임대가 가능하도록 설계하고 있다. 계약 연장을 통해서 장기 임대가 가능할 뿐만 아니라 아파트 구조를 기존의 벽식 구조가 아닌 기둥식 구조로 설계하여 건축함으로써 재건축 횟수를 줄여서 가능케 한다는 것이다.

경기도 기본주택은 투자 또는 투기가 판을 치는 부동산 시장에서 패러다임을 바꾸는 다양한 가치와 철학을 담고 있다. 첫째, 주택을 사는(buying) 것에서 사는(living) 곳으로 전환시키려는 것이다. 부동산을 소유하지 않고 이용할 수 있는 가능성을 높이면 상대적으로 투자 및 투기를 통해서 주택 매매욕구를 감소시키자는 것이다. 둘째, 경기도 기본주택은 주거복지 관점에서 주거서비스 관점으로의 변화를 추구한다. 복지에 대한 부정적 관점이 여전히 주거지원과 연관되어 있는 경우에 차별과 격차가 만연하게 된다는 것이다. 기본주택의 신청을 모든 무주택자에게 오픈함으로써 주거서비스를 교통, 수돗물, 전기와 같은 사회 공공 서비스와 유사하게 생각할 수 있도록 바꾸자는 것이다. 이러한 기본주택을 통한 주거서비스의 확대는 자연스럽게 social mix를 가능케 하여 한국 사회의 갈등, 배제, 차별을 줄이자는 것이다.

하지만 경기도 기본주택이 넘어야 할 산들이 많이 있다. 즉, 기본주택이 관련 법령에 공공임대주택 유형의 하나로 추가되어야 한다는 점, 많은 예산이 필요한 사업이기에 자금조달에 있어서 중앙정부의 협조 및 지원이 필요하다는 점, 용적률 향상에 정부 지원이 있어야 한다는 점, 규모가 있게 실시되기 위해서는 중앙정부와 토지주택공사(LH)에서 기본주택 건설용 토지를 제공해야 한다는 점 등은 모두 경기도가 독자적으로 실시하기에는 많은 한계들이 있다는 것이다. 

경기도 기본주택에 대한 비판적 고찰

현재 상황은 경기도 기본주택의 미래는 그리 낙관적이지 않다. LH와 서울시가 발표한 지분적립형 분양주택의 실시가 예정되어 있고, 10월 30일 국토부 발표에 따르면 주거복지로드맵 2.0에서 제시한 공공임대 적정면적(84m2까지 포함), 소득기준(중위소득 130%), 그리고 시세대비 임대료율 조정(80%까지)을 발표하였다. 경기도 기본주택이 구상하고 많은 제안들이 중앙정부가 추가적으로 발표하고 있는 공공임대주택 개선안들에 포함되고 있다. 이는 경기도 기본주택의 확대에 부정적인 시그널로 이해된다.

추가적으로 경기도 기본주택에 관한 보다 구체적인 논의 사항은 다음과 같다. 첫째, 제공할 수 있는 경기도 임대주택 수가 한정적인 상황에서 경기도 기본주택의 취지대로 ‘누구나’ 누리는 제도로 실시될 것인가에 관한 의문이 있다. 경기주택도시공사(GH)는 “경기도에 기본소득이 있다면 GH에는 경기도 기본주택이 있습니다!”라고 설명하고 있다. 이는 경기도 이재명표 정책으로 ‘기본’ 시리즈(기본소득, 기본주택, 그리고 기본대출)의 일환으로 설명된다. 경기도 기본주택은 경기도 전체 가구 중에서 약 36%의 정부의 주거지원을 못 받는 비수혜가구를 적용대상으로 설정하고 있다. 하지만 실제 기본주택의 실시는 중앙정부의 전폭적인 법적 그리고 예산 지원이 있어야 규모있게 실시할 수 있는데, 그럴 가능성이 낮다. 경기도에 건설될 제3기 신도시 중심으로 기본주택을 실시한다고 하여도 건축되는 기간을 고려하면 그 규모는 상대적으로 작을 수밖에 없는 것이 현실이다. 이러한 상황에서 ‘누구나’ 거주할 수 있다는 경기도 ‘기본’주택의 슬로건은 너무나 정치적이라는 생각이 든다. 또한 기본주택이 처한 이러한 상황은 수요자에게 희망고문을 줄 수밖에 없다.

둘째, 정책효과는 경기도가 구상한 바와 다르게 나타날 수 있다. 경기도 기본주택에 관한 설명회나 워크샵에서 빈곤층뿐만 아니라 자산가와 같은 상류층도 현재 무주택자라면 기본주택에 지원하여 혜택을 받을 수 있다고 설명하고 있다. 하지만 실제 진행되는 과정에서 중산층이 가장 높은 비율의 정책 수혜자가 될 가능성이 높다. 왜냐하면 주변 시세의 50% 정도로 임대료를 결정한다고 하지만 주변 시세가 높아지면 그 50%의 임대료를 빈곤층이 감당할 수 있을지에 관해서는 부정적이다. 또한 그들은 여건이 된다면 다른 공공임대주택을 선택하여 입주할 수 있기에 기본주택이 그리 매력적이지 않을 수도 있다. 또한 고소득층의 경우 일부는 기본주택을 선택할 수도 있으나 다양한 주거형태를 선택할 수 있는 경제적 수준이 있기에 굳이 기본주택을 신청할 가능성은 낮다. 이러한 추정은 기본주택 신청 후 합격자의 할당 배정에 관한 공정한 룰에 대한 추가적인 고민이 필요함을 의미한다.

셋째, 기본주택 추첨에 있어서 공정한 룰을 통한 배정을 하더라도 일부 고소득자 또는 자산가의 기본주택 이용에 관한 사회적인 반감이 있을 수 있다. 매번 공공임대주택에 고급승용차를 모는 입주자가 있다는 뉴스가 등장하고 있고 이에 대해 많은 시민들이 불만과 분노를 표현하고 있다. 제한된 예산으로 토지를 구입하여 지어지는 공공임대주택에 고소득 자산가의 거주를 국민들은 쉽게 이해하지 못할 수도 있다. 주거복지 로드맵 2.0에서 중산층까지 공공임대주택 신청자격자로 확대하면서 소득수준별 임대료를 차등화한 것은 혹시 모를 반감에 대한 조치라고 이해될 수 있다.

넷째, 경기도는 기본주택의 취지가 주거복지를 넘어서서 주거서비스를 달성하는 것이라고 주장하고 있다. 하지만 여기에 대해서도 의견이 다르다. 꼭 고소득자 또는 자산가들이 공공임대주택에 거주해야 주거서비스의 달성인가? 주택은 이미 도로, 전기, 수도, 폐수관리, 도시가스 등 다양한 공공서비스의 집약체로 구성되어 있다. 고소득자의 경우 자가가 아니더라도 저소득층과 비교하면 상대적으로 주거서비스와 직접적으로 연관된 다양한 공공서비스를 향유하고 있다고 볼 수 있다. 공공임대주택의 취지는 가능하면 사회적 약자들의 주거불안정을 일차적으로 해결하고 추가적으로 중산층까지 포괄하는 정책으로 발전하는 것이 바람직하다고 본다.

다섯째, 공공임대주택의 문제점으로 다양하고 복잡한 제도들이 우후죽순으로 추가되면서 시민들의 정책이해도가 낮다는 점이 부각되고 있다. 기존에 영구임대주택, 국민주택, 행복주택 등의 이름으로 도입된 다양한 공공임대주택에 대해 대상자 50%가 제대로 이해하지 못하고 있다는 연구결과도 있다. 이러한 상황에서 주거복지 로드맵 2.0에서는 다양한 공공임대주택의 이해도와 접근성이 낮다는 점을 해결하기 위해 공공임대주택의 유형을 하나로 통합할 예정이라고 발표하였다. 경기도 기본주택은 이러한 중앙정부의 취지 그리고 실제로는 시민들의 정책이해도를 높이려는 정책에 반할 수 있다는 문제점도 있는 것이다.

싱가포르로부터의 교훈

경기도 기본주택 모델을 싱가포르의 주택정책을 모형화해서 발전시켰다는 설명이 있다. 특히 모든 무주택 시민들이 지원해서 살 수 있는 싱가포르의 공공임대주택이 경기도 기본주택 모델의 중요한 핵심 아이디어이다. 그러나 싱가포르의 주택정책을 제대로 이해하면 싱가포르의 주택정책을 한국에 바로 적용시키는데는 다양한 한계가 있다. 이하에서는 싱가포르 공공주택정책에 관한 내용을 간단하게 설명하고자 한다.

급속한 경제발전을 달성에 따라 소득수준이 높은 싱가포르의 경우 자가주거율은 90% 정도로 아주 높다. 자기 집에 사는 가구의 비율이 이렇게 높기 때문에 싱가포르에서는 홈리스라는 개념이 길거리 노숙인을 의미하는 것이 아니라 자기 집이 없는 사람을 의미하기도 한다. 이렇게 높은 자가주거율을 달성할 수 있는 근본적인 이유는 체계적으로 실시되어 온 공공주택정책에 있다. 싱가포르의 공공주택정책을 담당하는 부처인 주택개발청(Housing Development Board)의 약자인 HDB 또는 flat으로 불리는 공공주택에 싱가포르 전체 가구의 약 78.6%가 살고 있다.

싱가포르의 공공주택제도가 성공적인 이유는 다음과 같다. 첫째, 싱가포르 토지의 약 80% 정도가 국가 소유이다(사실 이 비율도 많이 낮아졌다. 20년 전에는 약 95%가 국가 소유였다). 상대적으로 싼 공공주택건설에 있어서 가장 중요한 요인이 아파트를 지을 토지임을 고려하면 싱가포르에서 공공주택은 대규모로 그리고 ‘저렴하게(2010년 기준 공공주택의 평균 가격은 한화로 약 2억원정도)’ 제공될 수 있는 것이다. 상대적으로 싼 공공주택을 지을￾ 수 있는 것은 토지를 민간에 매매하는 방식보다는 장기 임대 형식으로 진행되기 때문이다. 싱가포르 공공주택의 경우 토지 이용권을 99년 또는 999년, 이런 기한을 두어 설정한다. 싱가포르가 1965년에 말레이시아로부터 분리 독립했다는 것을 고려하면 아직 건축된 공공주택 대부분의 경우 이 99년 토지이용 기한이 도래하지 않았다. 이러한 장기간의 공공주택 토지이용권은 싱가포르 국민들에게는 법적으로는 임대주택이지만 정서적으로는 자가에 사는 것과 큰 차이가 없다. 적어도 2~3세대 동안 공공주택에 살 수 있는 권리가 보장되기 때문이다.

둘째, 싱가포르의 공공임대주택이 상대적으로 합리적인 낮은 가격으로 입주할 수 있더라도, 공공임대아파트 가격의 20% 정도의 목돈이 필요하다. 이 목돈을 개인적으로 자금을 마련하여 들어갈 수도 있으나 거의 대부분의 싱가포르인들은 이 목돈을 싱가포르 스타일의 연금제도인 Central Provident Fund(CPF: 개인강제저축제도로 번역된다)에 적립한 연금액을 이용한다. 연금 프리미엄으로 축적된 기금을 개인별로 필요한 용도(주택구입, 의료비, 교육비로 사용할 수 있음)로 쓸 수 있다는 점이 CPF의 중요한 특징이다. 이는 싱가포르의 근로자들로 하여금 강제로 CPF에 연금형태로 저축하게 하되 그 연금액을 공공주택 전입자금으로 사용하게끔 연계시킨 매우 독특한 제도이다. 이러한 이유로 CPF 기여율은 소득의 35%(근로자 20%와 고용주 15%) 수준으로 아주 높다. 1980년대 후반에는 이 비율이 소득의 50%(근로자 25%와 고용주 25%)까지 높았던 적도 있었다.

싱가포르인들의 79% 정도가 HDB 아파트에 거주하고 있는 것은 이러한 싱가포르 제도들이 유기적으로 결합하여 실시된 결과이다. 우리의 경우 공공임대주택이라고 하면 민영 아파트와는 달리 소형 평수로 구성되어 있다. 하지만 싱가포르의 경우 스튜디오 형태(방1개와 거실겸 부엌으로 구성: 주로 노인들을 대상으로 제공됨)의 HDB 아파트도 있지만 방 4~5개로 구성된 40평대 HDB 아파트들이 더 흔하다. 이전에 대가족이 많았던 점을 고려하면 오래전에 지은 HDB 아파트의 경우 이러한 큰 평수의 공공 아파트가 더 많이 건축되었다. 공공주택이 협소하고 외곽에 지어지는 우리와는 달리 싱가포르에서는 도심을 비롯한 지하철 역 주변에도 큰 평수의 공공주택들이 지어져서 삶의 편의성을 높이고 있다.

싱가포르는 다인종, 다민족, 다언어로 구성된 사회이다. 중국계(약 76%)가 가장 많고 뒤를 이어 말레이계(14%)와 인도계(8%) 순이다. 싱가포르에서는 이러한 다민족 다인종 국민들을 통합시키기 위해 영어 중심의 언어정책과 교육정책을 실시하고 있고, 추가적으로 공공주택이 social mix의 중요한 역할을 하고 있다. 공공주택의 입주시에 싱가포르 정부는 아파트 단지, 아파트 동 등을 종합적으로 고려하여 입주자들을 할당하여 배정하고 있다. 싱가포르 공공주택에 여러 인종 거주민들이 섞여서 생활하고 있는 것을 확인할 수 있다. 싱가포르의 공공주택정책을 설명한 이유는 싱가포르 정책의 구체적인 내용의 이해와 함께 여러 제도들의 유기적 결합이 중요하다는 것을 강조하기 위함이다. 즉 한국은 싱가포르의 정책 및 제도 현실과는 너무 다르다는 점을 고려한 정책 도입 및 개선의 고민이 필요하다는 것이다.

나가며

한국에서 무주택자의 주거안정을 향상시키기 위해 다양한 혁신적인 공공임대주택 정책들이 고민되고 논의되는 것은 환영하고 더 확대되어야 한다. 경기도 기본주택도 새로운 가능성을 탐색하고 있다는 점에서는 환영한다. 특히 도시 외곽이 아니라 도심에 건설하는 것, 주택 규모도 중대형을 포함할 것, 지속가능한 임대주택제도의 운영방안 등은 공공임대주택제도가 앞으로 적극적으로 반영해야 할 이슈들이다. 하지만 공공임대주택 공급 자체가 충분하지 않은 상황에서 모든 소득계층 무주택자에게 신청자격을 열어두는 것은 너무 이상향적이다. 소규모로 시작될 기본주택은 희망고문이 될 수도 있고, 실제 경기도 기본주택이 실시된다고 하더라도 의도한 정책효과를 달성하지 못할 수도 있다. 또한 공공임대주택 제도의 정책이해도를 높이려는 중앙정부의 공공임대주택제도의 큰 틀에서도 벗어나고 있다. 따라서 공공임대주택은 주거불안정을 겪고 있는 많은 저소득층 및 중산층을 우선적으로 정책 대상으로 고려하여 실시되어야 할 것이다. 

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