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현안과 정책 제183호
대법원장의 제왕적 인사권, 쟁점과 대안
곽노현 (전 서울시 교육감, 징검다리교육공동체 이사장)
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| 대법원장의 공식입장: 진상규명 No, 개혁논의 Yes |
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지난 28일 양승태 대법원장이 9일 동안의 침묵을 깨고 드디어 사법파동에 대한 공식입장을 발표했다. 발표문은 몹시 길지만 요점은 지난19일 전국법관대표회의의 요구사항 중 상설화 요구는 수용하되 판사블랙리스트 추가조사 요구는 거부하겠다는 것. 더 이상의 진상규명과 책임추궁 등 과거청산의 필요성에는 수긍하지 않는 반면 사법개혁의 필요성에 대해서는 동의하기 때문에 전국법관대표회의 상설화를 통해 공식적인 사법개혁논의의 물꼬를 터주겠다는 것. 물론 전국법관대표회의가 구체적 방안을 토론하다보면 석 달도 안 남은 임기는 후딱 지나갈 게 틀림없다는 계산속이 뻔히 보인다.
양 대법원장의 입장은 한마디로 임기 내 추가조사는 겁나지만 임기 후 사법개혁은 겁날 것 없다는 것. 사법개혁 논의의 장을 열어줄 테니 지난일은 그만 잊으라는 것. 과오 많은 과거를 캐지 말고 과오 없는 미래로 나아가자는 것. 한마디로 양 대법원장은 과거청산 없는 개혁논의를 약속하며 현재의 조기사퇴요구국면을 수습해보기로 결심했다. 비유컨대, 마치 중대인권침해를 밥 먹듯 저지르다 대규모저항을 만나 붕괴위기에 처한 임기 말 독재정권이 질서 있는 권력이양을 명분으로 진실 없는 화해와 임기보장을 촉구하는 것과 다르지 않다.
전국법관대표회의 소속 법관대표들은 양 대법원장의 입장 수용여부를 놓고 온라인 토론을 벌였으나 아직 결과를 공개하지 않은 상태다. 판사블랙리스트의혹 추가조사는 전국법관대표회의를 소집한 원동력이자 전국법관대표회의의 첫 번째 공식요구사항이다. 판사대표들이 대법원장의 꼼수제안을 쉽사리 수용할 수 없는 배경이다. 다만 판사들은 양 대법원장의 조기사퇴 관철이 과연 사법부와 사법의 독립을 위해 바람직한지 집중 고민했을 것 같다.
만약 대통령이나 여당이 나서서 대법원장을 공격하는 상황이라면 대법원장을 못 마땅하게 생각해온 법관들도 합류여부를 심각하게 고민해야 마땅하다. 그러나 지금은 사법부의 독립이 외부의 위험에 처한 상황이 아니다. 제왕적 행태에 안주해 온 대법원장의 사퇴를 요구하는 쪽은 조직내부의 법관들이다. 더욱이 이들이 요구하는 사법개혁은 제왕적 대법원장시대를 끝장내자는 것으로 가히 혁명적이라고 할 수 있다. 진실로 발본적 변화를 추동하려면 중대의혹의 진상규명과 책임추궁 등 일정한 과거청산작업이 필수적이다. 그렇지 않고는 기득권세력의 반발과 과거의 관성을 이겨내고 제대로 된 개혁을 실시하는 것이 쉽지 않다. 나는 법관들이 대법원장의 조사거부 꼼수를 추상같이 규탄하고 즉각 사퇴를 이끌어내야 한다고 본다.
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| 문제의 뿌리: 대법원장의 제왕적 법관인사권 |
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현재 진행 중인 사법파동의 뿌리에는 대법원장의 제왕적 인사권 문제가 있다. 현행 법관인사권제도 아래서는 모든 법관이, 심지어 대법관까지도 대법원장의 눈치를 살피지 않을 수 없다는 게 문제의 핵심이다. 본래 법관에게는 재판과 관련하여 어떤 윗사람도 없다. 법관은 누구의 명령, 지시, 청탁, 회유, 강제도 받지 않고 오직 헌법과 법률, 양심에 충실하게 재판해야 한다. 대법원장도, 법원행정처장도, 법원장도, 부장판사도, 재판장도 법관의 판단에 대해 이래라저래라 하지 못한다. 이런 의미에서 법관은 관료제에 속하지 않는 독립기관이다.
그럼에도 한국의 법관들은 대법원장과 소속법원장, 법원행정처의 눈치를 보지 않을 수 없는 관료적 존재로 길들여져 왔다. 전국의 모든 법관에 대해 제왕적 인사권을 합법적으로 부여받은 제왕적 대법원장의 존재 때문이다. 대법관이 아닌 법관들은 예외 없이 정기적인 전보와 승진, 재임용 대상이다. 이렇게 되면 누구나 승진전보인사에 신경 쓰지 않을 수 없다. 대법원장은 법원행정처의 모든 보직과 전국의 모든 법원장자리도 재량으로 발탁, 임명한다. 대법원장은 모든 대법관에 대해서도 임명제청권을 갖는다. 대법관이 되려면 반드시 대법원장의 눈에 들어야 한다.
인사권자인 대법원장은 전국의 2천900여명 판사를 일일이 알 수 없다. 이런 상황에서는 대법원장의 인사권행사를 보좌하는 법원행정처가 각광을 받게 돼 있고 중간인사권자인 각급법원장이 힘을 갖게 된다. 법원행정처는 대법원장의 법관인사권 기타 사법행정권 행사를 보좌하는 관료제기관이다. 전국의 모든 법관과 사법공무원의 인사권을 행사하는 사법행정기관으로서 그 위세가 대단하다. 법원행정처에서 일하는 법관은 대법원장과 법원행정처장의 지근거리에서 재판업무 외에도 사법행정과 조직관리 업무를 해본 셈이라 남다른 자부심을 갖게 된다.
어느 나라에서나 법관은 가장 강력한 신분보장을 받는다. 오직 법과 양심에 따른 재판을 보장하기 위해서다. 대표적으로, 금고이상의 형을 선고받지 않는 이상 파면, 해임되지 않는다. 징계처분의 최고치도 다른 공무원과 달리 정직, 감봉이다. 미국 같은 나라는 정년도 없이 종신까지 법관신분을 보장한다. 우리나라에선 고법부장 승진을 못하면 사직으로 내몰리는 관행이 아직도 남아있어서 정년까지 신분보장은 허구에 지나지 않는다. 법관의 임기를 10년으로 설정하고 재임용심사를 거치게 하는 것도 법관독립=사법독립을 위해 바람직하지 않다.
법관에 대해서는 본인의 동의 없는 일방적 전보도 금지하는 것이 국제적으로 확립된 법원칙이다. 전보권한을 인정하게 되면 인사권자에게 고분고분하지 않은 판사를 오지나 한직으로 쫓아낼 수 있기 때문이다. 같은 이유로 사법부 내부의 승진인사에 대해서도 소극적이다. 특히 우리나라처럼 고법부장 승진에서 탈락했다는 이유로 옷을 벗게 내모는 관행은 최악이다. 이런 상황에선 기를 쓰고 승진해야 하고 기를 쓰고 잘 보여야 하기 때문이다. 한마디로 법관에 관한 승진, 전보, 재임용은 모두 법관독립을 해칠 가능성이 높은 제도들이다.
우리나라처럼 정기적으로 대규모 법관 전보와 승진이 실시되는 나라에서는 사법부 전체가 인사권자의 눈치를 보는 관료제기구로 바뀔 위험성이 아주 높다. 원칙적으로 법관의 전보와 재임용을 금지하고 승진에 대해서도 소극적으로만 허용하는 법원칙이 국제적으로 확립돼 있는 이유다.
법원내부의 사무분담=재판부지정이 몹시 중요하다. 대법원장의 법관인사권은 서울중앙지법이나 대구고등법원 등 법관의 근무처만 정할 뿐 그 안에서 형사재판을 담당할지 민사재판을 담당할지, 단독재판을 맡을지 합의부에 배속될지 등 업무부서를 지정하지는 않는다. 재판부 지정 등 “사무분담”은 오랫동안 법원장의 권한사항이었으나 1993년의 3차 사법파동의 성과물로 법원별로 법관회의를 신설하면서 법관회의의 의결사항으로 정해진다. 그렇지만 4,5년도 지나지 않아 다시 사무분담의 “기본원칙”만 법관회의가 정하도록 관련규정이 슬그머니 바뀌었다. 그때부터 다시 재판부 지정은 법원장의 일방적인 권한이 되었다.
법원장의 목표는 대법관이 되는 것이다. 그러려면 제청권자인 대법원장의 눈 밖에 나면 안 된다. 대법원장이나 법원행정처의 눈 밖에 난 법관에 대해서는 사무분담과정에서 법원장이 1차 관리에 들어간다고 보면 된다. 평소의 정치성향이나 판결경향 때문에 눈 밖에 난 경우라면 큰 문제가 아닐 수 없다. 이런 판사는 서울중앙지법은 물론 어느 지방법원에서도 형사단독판사나 영장전담판사가 될 가능성이 전혀 없다. 사무분담이 다시 법원장의 재량으로 이뤄지기 때문에 법원장은 사무분담 권한행사를 통해 비호감 판사를 위험성과 영향력이 약한 주변부로 밀어낼 수 있다.
사건배당을 누구에게 하는가는 법관과 사법의 독립과 관련하여 재판부지정보다 더 직접적으로 중요한 사안이다. 어떤 사건을 어떤 판사에게 배당하면 어떤 판결이 나올지 대체로 예측할 수 있다. 과거에는 국회의원, 장차관, 재벌총수, 유명인사 등이 연루된 중대사건의 경우 법원장에게 사건배당권한이 있었다. 중대사건에 관한 법원장의 임의배당권한은 2008년 신영철 대법관에 의한 사법파동 당시에 비로소 없어졌다. 당시까지만 해도 법원장은 중요한 길목 곳곳에 심복법관을 박아놓고 중대사건이 들어오면 얼마든지 합법적으로 심복법관에게 배당하며 결과를 관리할 수 있었다.
신영철 파동이후 2009년부터 아무리 중대한 사건이라도 컴퓨터추첨제로 재판부를 배당받는 방식으로 바뀌었다. MB정권에 대해 제기된 민형사소송에서 예전과 달리 MB정권측이 적잖이 패소하게 된 중요한 배경이 임의배당제도의 폐지였다. MB정부시절부터는 정치적인 성격의 사건들도 컴퓨터 배당에 따라 아무한테나 갔다. 게다가 노무현 대통령이 임명했던 이용훈 대법원장이 MB정권에서 3년 반 남짓 2011년9월까지 재임했다. 이용훈 대법원장은 특별히 MB정권에 보은할 이유가 없었고 이 사실을 잘 아는 일반법관들도 정권의 눈치를 볼 필요가 없었다. MB정권이 전례 없이 법원에서 패소한 경우가 많았던 이유다. 2011년9월25일 양승태 대법원장이 등장하자 이런 상황이 현저히 줄어든다.
영장, 선거, 부패, 금융 등 전담(재판)부가 생기면 특단의 사유가 없는 이상 특정유형의 사건들은 전담부로 간다는 뜻에서 컴퓨터배당의 예외를 구성한다. 전담부가 하나인 경우 사무분담=재판부지정은 곧 특정판사에게 관련사건을 배당하는 효과를 갖는다. 법원장이 전담부장을 심복판사로 박아놓으면 결과에 대해서도 관리가 가능하다는 뜻이다. 한마디로 전담부는 법원장=대법원장=정권의 의중에 충실한 코드 판결을 낳는 손쉬운 통로가 될 수 있다. 사법독립의 관점에서 전담부 신설을 반기기 어려운 이유다.
현직법원장은 누구나 대법관이나 헌재재판관 자리를 원하는데 그 열쇠를 다름 아닌 대법원장이 쥐고 있다. 한편 대법원장은 자신의 자리를 대통령에게 빚졌다. 대통령이 발탁하고 여당이 밀어줘서 국회동의를 거쳐 대법원장이 됐기 때문이다. 대통령과 정치철학이나 역사인식이 비슷하고 사교권이 겹쳐서 발탁됐을 것이다. 당연히 결정적인 사안에서는 대통령이 위기에 처하지 않도록 돕고 싶다. 대법원장은 법관인사권과 대법관 제청권을 통해 이런 속셈을 현실로 바꿀 힘을 갖는다. 이상에서 살펴본 바와 같이 우리나라의 사법부는 법관인사제도, 사무분담제도, 사건배당제도에서 많은 단점과 위험을 드러낸다. 그 정점에 대법원장이 자리 잡고 있다.
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| 대안: 사법행정과 법관인사의 법관자치모델 |
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법관들의 연구모임, 국제인권법연구회는 제왕적 대법원장체제를 본격적으로 문제 삼았다. 대법원장의 제왕적 인사권이 법관독립=사법독립과 양립할 수 없음을 깊이 깨닫고 대법원장 인사권의 과감한 민주화를 법관설문조사와 공동학술대회를 통해 공개적으로 요구했다. 법원행정처는 이것을 어떻게든 막아보려고 했다. 이 과정에서 국제인권법연구회 탄압조치와 이탄희 판사 회유인사가 불거졌고 판사블랙리스트의혹이 뒤따랐다. 결국 판사들이 들고 일어났다. 지난3월25일에는 설문조사결과로 제왕적 법관인사제도의 모든 측면을 압도적으로 디스했다. 지난6월19일에는 전국법관대표회의가 조직돼 사법개혁저지의혹 추가조사를 요구했다. 지난28일 양 대법원장은 자신에게 영향을 미치는 추가조사는 단호하게 거부하되 후임에게 영향을 미칠 개혁논의는 물꼬를 터주며 교란작전을 구사한다.
후임 대법원장은 대법원장의 권한축소와 이양에 다소 미온적인 모습을 보일 가능성이 없지 않다. 제왕적 대법원장의 폐단에 대한 문제의식이 비슷하더라도 그게 인지상정이다. 모처럼 진보성향의 대법원장이 됐지만 더 이상 개혁적이고 진보적인 법관들을 발탁하지 못하는 점도 안타까울 수 있다. 그래서 전국법관대표회의가 돌이킬 수 없는 수준의 사법개혁안을 한시바삐 내놓는 게 중요하다. 그러나 토론에는 시간이 걸리게 마련이다. 경우에 따라서는 어떻게 될지 모를 내년 개헌일정과 연동시킬 가능성도 배제하지 못한다.
대법관추천권과 법관인사권, 기타 사법행정권은 대법원장이 아닌 별도의 헌법기관에 주는 경우가 대부분이다. 일반적으로 사법평의회나 사법최고위라는 명칭으로 헌법에 규정된다. 법관대표만으로 구성되는 경우가 있는가 하면 법학교수, 변호사 등 법률가직역대표가 포함되는 경우가 있다. 의회대표와 법관대표로 구성되는 경우도 있고 여기에 법률가직역대표가 붙는 경우도 있다. 우리나라 국회개헌특위에서는 현재 국회대표 8인, 법관대표 6인, 대통령지명 2인으로 구성하는 사법평의회 안이 유력하게 검토 중이다.
위의 방법 중 사법행정권 합의제기구를 어떻게 구성하든 상관없이 다음과 같은 제도들이 동시에 강구되고 시행되어야 한다. 첫째, 법관전보에 대한 원칙적 금지, 둘째, 고법부장 승진제도의 폐지와 지법-고법 이원화, 셋째, 법관재임용제도 폐지, 넷째, 법원장의 호선제 실시, 다섯째, 법원별 판사회의에 운영위가 선출, 구성돼 사무분담 담당, 여섯째, 헌법상의 법관대표기구에 대법관제청권 부여, 일곱째, 법원행정처의 상근판사제도 폐지 등이 그것이다. 이 중에서 세 번째 법관재임용제도 폐지와 여섯 번째 대법관제청권의 제3기관 이양만 개헌사항이고 나머지는 법원조직법과 대법원규칙사항이다.
이상의 조치가 이뤄지면 우리나라 법관들도 특별한 사유가 없는 이상 이 도시 저 도시를 떠돌지 않고 지법과 고법을 오가지도 않으며 한군데서 정년까지 판사직을 수행할 가능성이 높다. 사법행정 중 법관인사 및 법관사무분담에 필요한 행정수요는 대부분 사라지게 된다. 그렇기 때문에 법원행정처도 지금처럼 판사 중심으로 조직, 운영될 이유가 없다. 대법관제청권과 법관인사권을 손에서 놓은 대법원장은 여전히 대법원의 수장이자 사법부의 수장으로서 권위는 갖겠지만 제왕적 인사권을 휘두르며 법관들 위에 군림하진 못한다.
합의제 헌법기관 구성방안 중에서 법관대표만으로 구성하는 경우는 사법부를 고도의 법관자치기관으로 운영하는 방안이라고 할 수 있다. 미연방의 경우에도 전국연방법관대표회의가 최종 사법행정권한의 주체다. 그러나 이 방안에는 법관이 아닌 법원공무원 대표(노조대표)도 추가되어야 한다고 생각한다. 법관 외에 법률가직역대표(검찰, 변호사, 법학교수)를 보태는 방식도 생각해볼 수 있다. 대법관추천권한을 행사하는 경우에는 이해당사자집단의 대표참여가 바람직하지만 그렇지 않고 일반적 사법행정을 관장하는 데까지 필요한지는 의문이다.
사법부의 최고 사법행정기구에 민주적 정당성을 부여하기 위해서는 법관대표 외에 정치적 대표를 추가해야 한다고 생각할 수도 있다. 의원내각제 국가에서는 의회대표를 법관대표 못지않게 중시하는 경향이 있다. 대통령제 국가에서는 의회대표에 더해 대통령대표도 고려할 수 있다. 국회개헌특위의 구성안은 이런 생각의 발로다. 의회대표란 의원내각제 국가에선 철저하게 여야 국회의원을 의미하는데 개헌특위도 그럴 가능성이 높다. 대법관은 국민 모두에게 영향을 미치는 국가권력이기 때문에 법관자치만으로 뽑기보다는 국민을 대표하고 대변하는 국회와 대통령도 일정권한을 갖는 것이 이론적으로는 바람직하다.
하지만 개헌특위의 사법평의회 제안처럼 여야 정치대표들이 대거 들어갈 경우 대법관추천과정이 지나치게 정치화될 가능성이 높다. 특히 진보성향이건 보수성향이건 정치철학과 사법철학이 뚜렷한 법관보다는 이도저도 아닌 중도파법관들이 대법관으로 추천될 가능성이 높아지는 문제를 피하기 어렵다. 국회는 동의과정에서 참여할 수 있기 때문에 반드시 사법평의회에 정치대표들이 포함되는 것이 종합적으로도 바람직한지는 좀 더 치열한 연구와 토론이 필요하다.
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