현안과 정책 제 266호 장애등급제 폐지: 의미와 현실, 그리고 그 다음 미래
글 / 김동기(목원대학교 사회복지학과 교수) 장애등급제 폐지의 본질적 의미는 다음과 같다. 첫째, 장애인의 인권, 즉, 인간으로서의 존엄함을 보다 적극적으로 인정하는 것을 의미한다. 둘째, 장애등급제 아래에서 작동했던 ‘동일 등급=동일 욕구=동일 서비스’란 등식을 거부하고, 장애인의 신체적·정신적 손상정도, 근로능력 정도, 서비스 욕구 및 필요도, 생활환경 등을 종합적으로 고려하여 ‘맞춤형’지원을 실시하겠다는 것을 의미한다. 셋째, 정부가 행정가 및 안내자와 같은 소극적인 역할에서 탈피하여 좀 더 주도적으로 장애인의 삶에 개입하는 ‘공공 사례관리자’와 같은 역할을 수행하겠다는 것을 의미한다. 하지만, 올해 7월 1일부터 실시되는 장애등급제 폐지는 기존 6등급 체계를 중증과 경증으로 이원화시키는 장애개편에 더 가까울 뿐만 아니라, 서비스 진입장벽만 낮추었을 뿐 장애인의 서비스필요도를 맞춤형으로 지원해 줄 수 있는 종합판정표와 전달체계 개편은 미비한 실정이다. 따라서 향후 장애등급제 폐지의 본질적 의미를 살리기 위해서는 무엇보다도 서비스급여량도 맞춤형으로 지원해 줄 수 있는 판정표 개발 및 민관협력이 보다 유기적으로 일어날 수 있도록 지원하는 전달체계 개편이 이루어져야 할 것이다. 그리고 장애등급제 폐지 그 다음 미래의 모습으로 사회보험과의 연계, 개인예산제도 도입, 장애개념의 변화 등을 기대한다. 들어가며 2019년 7월 1일은 장애인복지역사에서 매우 의미 있는 날로 기억될 것이다. 왜냐하면 지난 약 30여 년 동안 장애인복지정책 및 실천현장의 근간을 이루어왔던 ‘장애등급제’가 폐지되는 날이기 때문이다. 그런데 아이러니하게도 2019년 4월 현재 ‘420장애인차별철폐공동투쟁단’과 같은 장애인단체연합은 전국 곳곳에서 장애등급제‘진짜 폐지’를 외치며 농성 중에 있다. 올해 7월 1일부터 펼쳐지게 되는 변화에 대해 서로 다른 관점에서 바라보고 있으며, 이로 인해 장애인 복지 실천 현장뿐만 아니라 장애인 당사자들도 장애등급제 폐지와 관련하여 혼란스러워하고 있는 실정이다. 따라서 이 글에서는 첫째, 장애등급제 폐지의 본질적 의미에 대해, 둘째, 올해 7월 1일부터 펼쳐지게 될 현실적 변화의 문제점 및 대안에 대해, 그리고 마지막으로 등급제 폐지 이후 미래의 모습에 대해 살펴보고자 한다. 장애등급제 폐지의 본질적 의미 “장애등급제 폐지의 본질적 의미는 무엇인가?” 이 질문은 “지난 30여 년 동안 우리나라 장애인복지정책의 근간을 이루어 왔던 장애등급제가 어떤 문제가 있어서 폐지하는 것인가?”와 같은 질문이다. 기본적으로 장애등급을 폐지한다는 것은 장애인복지정책에 있어서 근본적인 변화를 의미하는 것으로, 이는 단순히 등급 그 자체를 없애거나 등급을 대체하는 대안적 성격의 새로운 기준을 제시하는 수준의 지엽적인 변화를 의미하는 것이 아니다. 즉, 장애인복지정책 전반에 걸쳐서 일어나는 본질적이면서 혁신적인 변화를 의미하는 것으로 그 동안 장애등급제가 담당해 왔던 절대적 역할과 그 의미를 거부하는 것이다. 첫째, 장애등급제를 폐지한다는 것은 장애인의 인권, 즉, 인간으로서의 존엄함을 보다 적극적으로 인정하는 것을 의미한다. 즉, 장애인이기 전에 사람인 장애인에게 등급을 매겨 등급을 기준으로 서비스를 제공한다는 발상 자체가 반인권적이기 때문이다. 둘째, 장애등급제를 폐지한다는 것은 장애등급제 아래에서 작동했던 ‘동일 등급=동일 욕구=동일 서비스’란 등식을 거부하고, 장애인의 신체적·정신적 손상정도, 근로능력 정도, 서비스 욕구 및 필요도, 생활환경 등을 종합적으로 고려하여 ‘맞춤형’지원을 실시하겠다는 것을 의미한다. 맞춤형서비스 지원이란, 절대적 기준인 장애등급에 의해서만 서비스를 결정하고 제공했던 공급자 중심의 서비스 제공방식에서 장애인의 손상정도, 근로능력 정도, 서비스 욕구, 생활환경 등을 종합적으로 고려하여 서비스를 결정 및 제공하는 수요자 중심의 서비스 제공방식으로의 전환을 의미한다. 셋째, 장애등급제를 폐지한다는 것은 정부가 행정가 및 안내자와 같은 소극적인 역할에서 탈피하여 좀 더 주도적으로 장애인의 삶에 개입하는 ‘공공 사례관리자’와 같은 역할을 수행하겠다는 것을 의미한다. 이를 위해 보건복지부는 장애인의 신체적·정신적 손상정도, 근로능력 정도, 소득·고용·복지서비스 등 총체적인(total) 서비스에 대한 욕구 및 필요도, 생활환경 등을 종합적으로 판정할 수 있는 종합 판정표를 개발해야 하며, 더 나아가 맞춤형 서비스를 지원할 수 있는 이용자 중심의 전달체계를 구축해야 한다. 즉, 장애인이 서비스를 제공받기 위해 공공 및 민간 기관을 찾아다니며 헤매지 않고, 한 기관만 방문하면 원스톱으로 종합상담 및 서비스욕구조사, 서비스계획수립, 자원연계 및 서비스 이용, 모니터링 및 사후관리 등 일련의 절차가 수요자 중심으로 진행될 수 있는 전달체계를 구축해야 할 것이다. 한편 지방정부는 기존 장애등록 및 심사결과 안내, 서비스 제공 및 안내와 같은 소극적인 역할에서 벗어나 직접 장애인의 삶에 뛰어들어 장애인이 직면한 삶의 문제와 어려움, 서비스 욕구 등을 종합적으로 헤아려, 이 문제를 해결하기 위한 다양한 공공 및 민간자원을 최대한 동원 및 연계하는 역할을 수행한다는 것을 의미한다. 현실적 변화의 문제점 및 대안 장애등급제를 폐지하는 본질적 의미가 위와 같다면, 올해 7월 1일부터 장애인복지 현장에는 어떤 변화가 예고되고 있는가? 일차적으로, 기존 1~6등급으로 구성되었던 장애등급이 1~3급은 중증장애로, 4~6급은 경증장애로 이원화된다. 실제적으로 현행 6등급 체제를 중증과 경증인 장애정도로 개편하는 것이다. 엄밀히 말하자면 장애등급제 ‘폐지’보다는 ‘개편’에 더 가깝다. 420장애인차별철폐공동투쟁단과 같은 장애인단체연합에서 장애등급을 진짜로 폐지하라는 이유가 여기에 있다. 그리고 기존 장애등급을 대신해서 장애인의 서비스 욕구와 환경 등을 종합적으로 고려하여 제공할 수 있는 ‘종합적 욕구조사’를 올해 7월부터 2022년까지 단계적으로 도입 및 확대할 예정이며, 자세한 내용은 다음의 <표1>과 같다.
<표1> 종합적 욕구조사 확대계획 < 종합조사 단계적 확대 계획 > 시기 | 서비스분야 | 서비스 내용 | 19년 7월 | 일상생활지원 | 활동지원, 보조기기 지급, 거주시설 입소자격 부여 | 20년 | 이동지원 | 장애인 전용 콜택시, 주차구역 이용 등 | 22년 | 소득·고용지원 | 장애인연금 지급, 장애인의무고용 대상 포함 등 |
□ (사례1) 활동지원서비스(’19.7월부터 적용) 현 재 | ➡ | 개 선 | ▪ 뇌병변장애 4급인 A씨는 일상생활 도움이 필요하지만 활동지원 신청자격이 1~3급으로 제한되어 있어 신청 자체가 불가능 | ▪ A씨도 기존 장애등급에 상관없이 활동지원을 신청할 수 있게 되고, 종합조사(일상생활분야) 결과에 따라 실제 필요한 하루 3시간의 활동보조를 이용할 수 있게 됨 |
□ (사례2) 특별교통수단(’20년부터 적용) 현 재 | ➡ | 개 선 | ▪ 휠체어를 이용하는 지체장애 3급인 B씨는 휠체어 리프트가 장착된 장애인콜택시를 이용하고 싶어도 이용대상이 1~2급으로 한정되어 있어 이용이 불가능 | ▪ 장애인콜택시 등 특별교통수단 이용대상이 종합조사(이동분야)에 따라 실질적으로 이동이 제한되는 장애인으로 개편됨에 따라 B씨도 장애인콜택시 이용이 가능해짐 |
□ (사례3) 장애인연금(’22년부터 적용) 현 재 | ➡ | 개 선 | ▪ 정신장애 3급인 C씨는 직장생활이 불가능해 생계에 어려움이 있지만 장애인연금이 1ㆍ2급 및 3급중복 장애인으로 한정되어 있어 장애인연금을 받을 수 없음 | ▪ 장애인연금 수급자격이 종합조사(소득ㆍ고용분야)에 따라 실제로 근로가 어려워 소득수준이 낮은 장애인으로 변경됨에 따라 C씨도 장애인연금을 받을 수 있게 됨 |
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출처: 제19차 장애인정책조정위원회 회의결과(2018년)
위의 <표1>에서 알 수 있듯이 2019년 7월1일부터 기존 장애등급과 상관없이 서비스욕구가 있는 장애인은 누구든지 해당 서비스를 집근처 주민센터에 신청할 수 있게 된다. 즉, 활동지원서비스의 경우 기존에는 장애등급 1~3급에 해당되는 장애인만 신청할 수 있었다면 올해 7월부터는 기존 4등급 장애인도 비록 경증장애인일지라도 서비스에 대한 욕구가 있으면 누구나 신청할 수 있게 된다. 물론 서비스를 신청한다고해서 모든 장애인이 서비스를 이용할 수 있는 것은 아니며, 각각 서비스에서 요구하는 종합조사 점수기준을 충족해야만 서비스를 이용할 수 있다. 그리고 장애인연금처럼 별도의 소득기준을 요구하는 경우에는 종합조사 기준과 함께 소득기준도 충족해야 장애인연금을 받을 수 있게 된다. 그렇다면 이처럼 7월 1일부터 예정되어 있는 변화는 어떤 문제를 지니고 있는가? 첫째, 장애등급이라는 서비스진입장벽은 없앴지만 ‘맞춤형’지원에 걸맞는 장애인의 서비스필요도를 충족시켜줄 수 있는 급여지원은 담보하지 못한 실정이다. 즉, 장애등급 또는 장애정도와 상관없이 서비스 욕구를 지니고 있는 모든 장애인은 해당 서비스를 신청할 수 있게 되었지만, 장애인이 가지고 있는 개별 서비스필요도를 맞춤형으로 지원해 줄 수 있는 장치는 마련되어 있지 못하다. 맞춤형 지원을 위해서 올해 7월 1일부터 적용되는 종합판정조사표의 경우도 기존 활동지원조사표를 조금 수정해 놓은 것에 불과하며, 이 종합판정표를 통해서 해당 장애인의 서비스 필요도를 맞춤형으로 지원해주는 것도 활동지원 이외에는 거의 없다. 이처럼 서비스 진입장벽은 매우 낮아졌지만, 기존처럼 장애인 개개인이 가지고 있는 서비스필요도를 맞춤형으로 지원해주는 시스템은 여전히 부재한 실정이다. 프랑스의 경우를 참고하자면, 장애판정 및 장애인복지서비스를 담당하는 원스톱 장애인 전담기관 MDPH(La Maison Départementale des Personnes Handicapées)를 설치하여, 소속 종합사정팀에서 장애판정을 함과 동시에 장애인의 서비스욕구사정과 서비스계획을 수립한다. 즉, 장애인이 희망하는 서비스 목록에 근거하여 서비스욕구를 사정하고 서비스계획을 수립하는데, 이 과정에서 소속 사회복지사, 임상심리사, 직업재활사, 교육전문가 등으로 구성된 종합사정팀이 직접 장애인가구를 방문하여 장애인과의 면담 및 생활환경 등을 조사하여 서비스 수급여부를 결정하게 된다. 그리고 상위 결정기구인 '장애인 권리 및 자립위원회'(Les Commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées)가 MDPH의 종합사정팀이 작성한 서비스욕구평가 결과를 토대로 보건의료서비스, 각종 수당, 세금면제, 옹호 및 상담서비스 등 다양한 서비스제공 여부를 최종적으로 결정해 준다. 개별 장애인의 서비스 욕구 및 필요도와 생활환경 등을 종합적으로 고려하여 제반 서비스를 최대한 맞춤형으로 지원해주는 시스템을 갖추고 있는 것이다. 하지만 우리나라의 경우 올해 7월 1일부터 시행되는 장애등급제 폐지 관련 변화는 신청자격만 완화시켰을 뿐 장애인의 서비스 필요도를 개별적으로 접근하여 맞춤형 지원을 실시하는 대책은 미비하다. 둘째, 장애등급제 폐지로 인한 맞춤형 지원은 비단 공적 급여에만 국한된 것은 아니며 민간기관에서 제공하는 다양한 서비스들도 포함되어져야 하는데, 올해 7월 1일부터는 이와 같은 다양한 민간기관에서 제공하는 서비스를 보다 실효성 있게 연계할 수 있는 장치가 마련되어 있지 못하다. 지난 2015년에서 2017년 사이 세 차례에 걸쳐 시행된 장애인등급제 개편 시범사업의 경우, 사업에 참여한 각 시군구와 관할 읍면동 주민센터에 장애인복지 관련 경력자를 추가적으로 배치하여 최대한 민간서비스를 연계하려고 노력하였다. 그 결과 17년에 실시된 3차 시범사업의 경우 참여한 시범사업 지역 장애인의 민간서비스 연계율이 100%를 상회하는 결과가 나타났다. 즉, 해당 시군구와 읍면동에 장애인복지 관련 경력자를 추가적으로 배치함으로 인해 보다 효과적인 민간자원 발굴 및 연계가 이루어졌던 것이다. 하지만 올해 7월 1일부터 시행되는 장애등급제 폐지 관련하여 시군구 및 읍면동 주민센터에 추가적으로 배치되는 장애인복지관련 경력자는 전무하다. 기존 읍면동 복지허브화의 일환으로 맞춤형 복지팀에 배치된 공무원과 민간 인력들이 장애등급제 폐지와 관련된 초기상담 및 서비스계획 수립, 민간자원 발굴 및 연계 등의 업무를 담당해야하는 실정이다. 장애인복지의 경우. 특히 그 중에서 발달장애인의 경우 다른 사회복지영역과는 다르게 장애에 대한 감수성과 이해도가 매우 요구되는 대상자이기 때문에 본 등급제 폐지가 원래의 취지대로 작동하기 위해선 최소한 시군구만이라도 장애인복지관련 경력자를 추가적으로 배치하는 정부의 적극적 노력이 수반되어야 함에도 불구하고 이와 관련된 노력은 전무하다. 따라서 과연 일선 읍면동 주민센터 맞춤형 복지팀에 배치된 기존 인력들이 얼마나 등급제 폐지의 의미와 목적, 더 나아가 장애유형별 특성을 정확히 이해하여 수요자 중심으로 민간자원 발굴 및 서비스 연계가 이루어질지 불투명하다. 현재로서는 시군구별로 ‘장애인전담 민관협의체’를 구성하여 지역사회와 함께 전문적인 사례관리를 실시하겠다고 발표는 하였지만, 과연 이와 같은 협의체 수준의 장치를 통해서 맞춤형 지원이 원활하게 이루어질 수 있을지 의문이다. 따라서 향후 진정한 의미의 장애등급제 폐지가 이루어지기 위해선 무엇보다도 서비스 대상자를 결정하는 것을 포함하여 대상자의 급여량도 결정할 수 있는 방향으로 종합판정표가 좀 더 정밀하게 개발되어야 할 것이다. 단순히 서비스를 받을 수 있는 대상자만을 결정하는 종합판정표라면 장애등급제를 폐지하는 취지가 매우 줄어들 수밖에 없다. 따라서 반드시 급여량도 개인의 신체적·정신적 손상, 근로능력 정도, 서비스 욕구 및 필요도, 생활환경 등을 종합적으로 고려하여 서비스별로 급여가 확정되는 방향으로 준비되어야 할 것이다. 그리고 민간 서비스제공기관의 자원을 유기적으로 연계할 수 있는 좀 더 실효성 높은 민관협력 모델이 개발되어야 한다. 그리고 이를 위해 최소한 시군구 단위에라도 장애인복지 관련 경력자를 추가적으로 배치하여 시군구-읍면동-민간 전달체계 간의 유기적인 협력관계가 일어날 수 있도록 지원해야 한다. 등급제 폐지, 그 이후의 모습 |
지금까지 올해 7월 1일부터 시행될 장애등급제 폐지(혹은 개편)의 본질적 의미와 변화에 따른 문제점, 그리고 대안에 대해 살펴보았다. 마지막으로 등급제 폐지 그 이후 좀 더 발전적인 미래의 모습에 대해 그려보고자 한다. 첫째, 이미 지속적으로 문제 제기 되었던 국민연금 장애연금(4등급), 산재보험 장해급여(14등급) 등과 같은 사회보험급여와의 관계도 좀 더 명확하게 정리되어야 한다. 물론 사회보험법들의 존재 목적과 취지가 공공부조 및 사회서비스와는 다를지라도, 향후 그 다음 미래로 이들과의 관계가 장애인 입장에서 볼 때 좀 더 이용자 친화적인 사회보장제도로 연계될 수 있도록 정리되어야 할 것이다. 즉, 사회보험, 공공부조 및 사회서비스 모두 소비자인 장애인입장에서 각 급여별로 별도의 장애판정 및 급여심사를 거치는 것이 아니라 원스톱으로 장애판정 및 급여량 결정이 이루어질 수 있는 시스템으로 변화할 필요가 있다. 둘째, 장애등급제 폐지로 인해 이용자의 서비스 유연화 정도가 높아져야 할 것이다. 즉, 서비스를 선택 및 통제할 수 있는 권한이 높아져야 할 것이며, 이를 위한 핵심적인 대안으로서 개인 예산제도의 도입을 기대하는 데, 이는 재정지원방식의 변화를 의미하는 것으로 공급자에게 보조금 형식으로 주어졌던 재정이 이용자에게 개인별 급여로 제공되는 것을 의미한다. 이와 같은 개인예산제도는 장애인의 서비스 욕구의 총량을 정하고, 총량 안에서 서비스의 종류, 제공받는 방식, 제공기관 등 이와 관련된 모든 것의 선택과 결정을 장애인에게 전적으로 맡기는 방식을 의미한다. 물론 이와 같은 혁신적인 변화가 이루어지기 위해선 사전에 개인예산제 총량을 이용자의 주도성을 보장받는 방식으로의 조사표 개발, 품질관리 시스템 구축, 이용자의 성숙한 시민의식 함양 등이 이루어져야 할 것이다. 셋째, 장애개념의 변화가 법적으로 이루어져야 한다. 현재 장애인복지법을 비롯하여 인권법인 장애인차별금지법까지도 장애개념에 있어서 의료적 모델에 전적으로 입각하고 있다. 현 정부에서 제정될 가칭 ‘장애인권리보장법’을 필두로 해서 우리나라의 장애개념이 의료적 모델에서 사회적 모델로 전환되어야 할 것이다. 즉, 장애인이 가지고 있는 신체적, 정신적 손상을 중심으로 장애를 개념화시키는 의료적 모델로부터, 장애인을 차별, 배제, 억압, 분리하는 지역사회 제도적, 물리적, 인식적 환경을 중심으로 장애를 개념화시키는 사회적 모델로의 전환이 요구된다. 왜냐하면 이와 같은 장애개념의 변화가 등급제 폐지의 명분과 필요성을 더욱 뒷받침해 줄 것이기 때문이다. 물론 이처럼 장애개념이 사회적 모델로 전환된다하더라도 장애평가방식에서 기존처럼 의학적 기능 중심의 평가를 전적으로 배제하는 것이 아니라, 의료적 모델과 사회적 모델의 통합접근 방식으로 전환되어야 할 것이다. 마지막으로, 장애인을 특수집단으로 구분하지 않는 사회가 되길 기대한다. 덴마크처럼 장애등급 뿐만 아니라 장애등록 조차도 존재하지 않고, 실질적인 삶의 질을 제고하기 위한 서비스 제공의 목적으로만 장애평가를 하는 그런 사회가 되길 기대한다. 이는 궁극적으로 우리 사회에 존재하는 대부분의 법에서‘장애’라는 말이 없어지는 것을 의미하며, 인간을 장애인과 비장애인으로 구분하는 것도 없어짐을 의미한다. 필자가 가장 기대하는 그 다음 미래의 모습은, 장애인 등록제마저도 없어져서 우리 사회에 장애와 비장애의 구분조차도 없는 사회가 되는 것이다. |
