'포용국가'의 의의와 몇 가지 아쉬움

긍정적인 성과들, 더 과감한 노력이 필요하다

지난 2년 동안 복지정책, 특히 소득보장정책을 중심으로 문재인 정부가 추진해온 일들을 살펴보면 적어도 방향성 측면에서 동의할 수 있는 부분들, 긍정적인 성과들 역시 존재한다. 정부의 복지에 대한 노력을 평가할 수 있는 가장 쉽고 대표적인 지표가 복지지출 수준일 것이다. <그림 2>에서 나타나듯이 문재인 정부가 출범한 2017년 이후 보건복지 예산이 빠르게 증가하고 있다. 2018년에는 전년 대비 11.1%의 증가율을 보였고, 특히 2019년의 경우 전년에 비해 20%가 넘는 증가율을 보이고 있다.

<그림 2> 연도별 보건복지 예산 현황 (단위: 조원, %)

출처: 보건복지부 (연도별 일반회계 예산자료)

  최근 발표된 제2차 사회보장기본계획에는 포용국가를 실현하기 위한 보다 구체적인 로드맵이 담겨있다. 재정 충당 방안에 대한 구체적 계획은 없어 보이지만 2023년까지 5년간 332조원을 투입할 계획이다. 적어도 향후 몇 년간 복지지출은 지속적으로 증가할 것으로 예측할 수 있다. 

  소득보장정책을 중심으로 문재인 정부 들어 실시되거나 확대된 몇 가지 핵심 정책들을 살펴보자. 기초연금의 경우 소득 하위 70%에 해당되는 65세 이상 노인에게 제공하는 자격조건에는 변함이 없지만 급여액이 25만원으로 인상되었고, 올해부터 소득 하위 20%에 해당되는 저소득층 노인의 경우 30만원으로 인상되었다. 공공부조의 사각지대 및 높은 노인 빈곤율의 대표적 원인이라 할 수 있는 부양의무자 기준의 단계적 완화를 추진하고 있고, 최근 보건복지부 장관은 부양의무자 기준을 장기적으로 완전 폐지하겠다고 공언하였다. 근로빈곤층을 대상으로 제공되는 근로장려세제(EITC) 역시 급여 대상과 수준 측면에서 급격히 확대되어, 올해의 경우 약 소요 예산이 5조원에 이를 전망이다. 실업급여의 소득대체율 역시 50%에서 60%로 인상되고, 급여기간 역시 기존에 비해 30일 연장되었다. 실업급여의 사각지대를 완화하기 위한 노력으로 특수고용노동자 등에 대한 실업급여 적용이 이루어졌고, 실업급여에서 배제된 저소득 구직자에게 최장 6개월 동안 월 50만원을 지급하는 실업부조 도입이 구체화되고 있다. 지난해 도입된 아동수당은 완전한 보편급여로 전환되었고, 급여 대상 역시 만7세 미만 아동으로 확대될 예정이다. 소득보장정책의 제도적, 실질적 보편성을 높이는 방향으로의 이러한 변화들은 분명 긍정적으로 평가할 수 있다. 

   방향성에는 동의한다 해도 복지지출의 증가와 현재 이루어지고 있는 변화들이 앞서 언급한 우리 앞에 산적한 문제들을 해결하기에 충분한 정도인가에 대해서는 여전히 의문스럽다. 일례로 통계청의 가계동향조사 2019년 1분기 분석결과에 따르면 소득1분위(하위 20%)에 해당되는 저소득층의 경상소득이 전년 동분기 대비 1.7% 감소했고, 특히 근로소득은 14.5% 감소했다. 표본 구성의 변화 등 가계동향조사 결과를 해석하는데 주의가 필요하지만, 소득 1분위 가구의 소득감소, 특히 근로소득 감소를 두고 최저임금의 급격한 인상의 부작용이라는 주장이 설득력을 얻고 있는 것이 사실이다. 

  최저임금 인상의 부정적 효과에 대한 논의와 별개로 여기서 주목해야 할 부분은 소득1분위 가구의 공적이전소득이 증가했고, 처음으로 근로소득을 추월했다는 점이다. 문재인 정부 들어 이루어진 복지지출의 확대가 공적이전소득의 증가로 연결되었음을 쉽게 예측할 수 있다. 그러나 공적이전소득의 증가에도 불구하고 소득1분위의 경상소득이 감소했다는 것은 복지정책을 통한 공적이전소득의 역할이 보다 확대되어야 함을 의미한다. 시장에서의 불평등을 재분배를 통해 완화시키는 것이 복지정책의 핵심 목표이자 역할이다. 더구나 소득1분위의 대다수는 노인, 장애인, 한부모 가구인데 이들에게 근로를 통해 적절한 소득수준을 유지하라는 것은 다소 가혹하지 않은가? 

  가계동향조사 분석 결과를 통해 확인할 수 있는 또 하나의 사실은 모든 소득분위에서 복지정책을 통한 공적이전소득이 증가했지만 소득1분위에 해당하는 저소득층의 공적이전소득 증가율이 소득2, 3, 4, 5분위에 비해 오히려 낮다는 점이다. 사회보험 중심의 소득보장체계 하에서 저소득층, 비정규직 등 취약계층을 중심으로 한 소득보장제도의 광범위한 사각지대로 인해 공적 복지를 통한 보장의 필요성이 높은 집단이 오히려 배제가 되는 현상을 반영한다고 볼 수 있다. 공적연금 수급으로 소득5분위의 공적이전소득 증가율이 높아진다거나, 문재인 정부 들어 도입, 확대된 아동수당으로 소득2, 3, 4분위의 공적이전소득이 증가하는 것을 탓하는 것은 아니다. 복지정책이 가장 필요한 저소득층에 대한 복지확대는 좀 더 빠르게, 충분히 이루어져야 한다는 것이다.

복지국가 발전의 기반 확충을 위한 노력

복지국가의 지속적 발전을 추동할 수 있는 기반을 확충하는 작업은 개별 정책이나 프로그램을 도입하고 확대하는 것보다 더 많은 노력이 필요할 수 있으며, 가시적인 성과로 드러나지 않는 경우가 많다. 그러나 정부가 장기적이고 지속적인 복지국가의 발전을 원한다면 무엇보다 중요한 과제이다. 

  문재인 정부의 대표적 노동 관련 공약이었던 ‘노동존중사회 실현’은 이러한 측면에서 긍정적으로 평가할 수 있다. ‘노동존중사회 실현’에 포함된 한국형 사회적 대화기구 설립, 노조조직률 및 단협적용률 제고 등은 제대로 이루어진다면 향후 복지국가 발전을 위한 중요한 기반이 될 수 있다. 서구의 보편적 복지국가 발전의 역사를 보면 강력한 노동조합에 의한 계급동원, 사회적 타협과 협상이 핵심적인 역할을 했음을 부인할 수 없다. 노동조합조직률과 단협적용률이 매우 낮은 한국의 상황에서 이를 제고하기 위한 노력, 사회적 대화기구를 통해 주요 의제에 대한 타협과 협상 구조를 만들기 위한 노력은 복지국가 발전의 측면에서도 중요하다. 

  문재인 정부가 집권 초기부터 노동존중사회를 강조했던 것에 비해 아직 성과는 뚜렷하지 않아 보인다. 노조조직률과 단협적용률이 의미 있게 증가했다는 증거는 보이지 않고, 지난 해 11월 새로운 사회적 대화기구로 경제사회노동위원회가 출범한 이후 노동 및 복지 분야의 중요한 의제들이 논의되고 있지만 갈 길이 멀어 보인다. 그러나 성공적인 사회적 대타협의 사례로 널리 회자되는 스웨덴의 살츠요바덴 협약이나 네덜란드의 바세나르 협약의 과정을 보더라도 사회적 대타협은 지난하고 험난한 과정을 거쳤음을 기억해야 할 것이다. 

  복지국가의 기반 마련 측면에서 마지막으로 강조하고 싶은 것은 안정적이고 지속가능한 복지재정의 확충을 위한 노력이 시작되어야 한다는 점이다. 복지정책과 관련하여 문재인 정부의 지난 2년을 돌아볼 때 가장 아쉬운 대목이기도 하다. 포용국가 비전을 설명하는 보고서에도, 2023년까지 5년간 332조원을 투입할 계획인 제2차 사회보장기본계획에도 재원을 어떻게 마련할 것인지에 대한 충분한 설명이 없다. 시급한 국민연금 개혁이 지지부진한 것도 보험료 인상으로 인한 정치적 부담을 회피하는 것이 아닌가 하는 의구심을 갖게 한다. 단기적으로는 초과세수의 활용, 적자재정을 포함한 적극적 재정정책을 통해 복지재원을 마련하는 것이 필요할 수 있으나 지속가능한 복지국가의 발전을 위해서는 증세를 포함한 복지재정 확충에 대한 논의를 지금이라도 시작해야 한다.