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7현안과 정책 제197호
사법평의회, 국민을 위한 사법개혁
황도수 (건국대학교 교수, 변호사)
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이번 개헌을 통하여 사법부에 만연된 유전무죄 무전유죄, 전관비리, 법관관료화라는 폐습의 고리를 끊어야 한다. 법관관료화는 법관들 전체를 하나로 똘똘 뭉치게 하여 전관 비리를 가능하게 하고, 그에 따라 유전무죄, 무전유죄를 만연시키는 핵심고리이다. 법관관료화의 정점에는 대법원장의 사법행정권 독점이 존재한다. 대법원장은 최고 사법권 행사기관으로서의 대법원의 수장이면서, 동시에 법원 전체의 사법행정을 총괄하는 행정의 수장이기도 한 것이다. 모든 법관들은 ‘대법원장을 정점’으로, 법원장, 부장판사의 눈치를 보면서 그들에게 예속되어 있다. 법원 전체가 상하로 관료화되어 있는 것이다.
여기에서 사법행정권과 사법권을 분리, 독립시킬 필요가 제기된다. 사법부 내부의 권력분립을 이루는 것이다. 사법행정권을 독립된 사법행정기관으로서의 사법평의회제도에 부여하는 것이 법관들을 관료화 관행에서 해방시킬 수 있고, 나아가 전관비리 및 유전무죄 무전유죄의 폐해를 해소할 수 있는 초석이 될 수 있다.1)
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| 유전무죄 무전유죄 |
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우리 국민은 사법부를 공정한 재판기관으로 보지 않고, 유전무죄 무전유죄, 유권무죄 무권유죄, 전관비리에 젖어있는 기관으로 보고 있다. 경제협력개발기구(OECD)의 한눈에 보는 정부 2015 보고서에 따르면, 사법제도에 대한 우리 국민의 신뢰도는 OECD국가 중 최하위 수준에 머물러 있다(27％, 2014년 기준). OECD국가 평균은 54%이었고, 덴마크는 83%, 일본은 65%, 미국은 59%이었다. 한국형사정책연구원 2015년 말 국민의식조사를 보면, ‘권력이 있거나 돈이 많은 사람은 법을 위반해도 처벌받지 않는 경향이 있고, 반대로 같은 범죄를 저질러도 가난하고 힘없는 사람이 더 심한 처벌을 받는다’는 질문에 국민 응답자 중 80% 가량이 동의한다고 답하고 있다.
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| 법관관료화와 전관비리 |
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법관관료화는 법관들 전체를 하나로 똘똘 뭉치게 하여 전관 비리를 가능하게 하고, 그에 따라 유전무죄, 무전유죄를 만연시키는 핵심 고리이다. 법원의 관료화는 ‘사법권의 독립’이라는 헌법적 가치와 정면으로 배치됨에도 불구하고, 우리의 현실을 지배하고 있다. 대법원장을 정점으로 모든 법관의 직위를 계층적으로 뚜렷하게 구별하여 계서제(階序制)를 구축하고, 상명하복의 질서정연한 체제를 공고히 하고 있다. 법원에 속한 법관들도 직접 실토하고 있다. 2017. 3월경 발표된 설문조사에서, 90퍼센트 가량 법관들은 ‘대법원장이나 소속 법원장의 정책에 반하는 의사 표현을 해도 보직과 인사평정에서 불이익을 받을 우려가 없다’는 주장에 대해 “공감하지 않는다”고 답하였다.
관료화된 사법부는 ‘사법권의 독립’이라는 미명 아래 외부의 감시와 간섭을 배제하고, 내부적으로 하나의 일사불란한 조직체로 만들고 있다. 법원의 현재 조직뿐만 아니라, 법관 출신의 미래 변호사를 포함하는 큰 의미의 법원식구 조직을 구성하고 있다. 광역 법관카르텔을 형성하고 있는 것이다. 그리고 ‘사법권 독립’이라는 헌법적 가치를 ‘사법권 독점’으로 이용하고 있다. 관료제 속의 법관들은 자신도 개업하면 동료나 선배 혹은 후배들이 당연히 그럴 것이라는 기대를 섞어서 전관 비리를 행하는데 서슴지 않는 상황이다. 심지어 국가 최고의 영예이었던 전직 대법관들과 국가 최고법원으로서의 대법원의 관계도 이를 벗어나지 못하고 있다. 대법관출신 변호사들의 도장 값이 3천만이라는 것은 공공연한 비밀이다(2017년 6월 기준으로 상용직 근로자의 월평균 임금은 359만1000원이고, 임시·일용직 근로자의 월평균 임금은 153만원으로 집계되고 있다.2))
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| ‘사법권 독립’과 ‘사법권 독점’ |
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일반적으로 교과서에는 사법권 독립의 의미를 사법부의 독립, 법관의 인적 독립, 물적 독립으로 설명하고 있다. 입법부, 행정부에 대응하여 법원이 독립되어야 하고(법원의 독립), 재판권 행사기관을 구성하는 법관이 신분적으로 보장을 받으며(인적 독립), 그 법관이 헌법과 법률, 그리고 양심에 따라 재판할 수 있도록 독립시켜야 한다(물적 독립)는 것이 사법권 독립의 내용이라는 것이다.
그러나 개념적으로, 사법권 독립의 ‘내용’과 그 ‘제도적 구현방법’은 구분해야 한다. 사법권 독립의 내용이란, ‘사법권 독립’의 본래 의미를 말한다. 헌법이 사법권에 대하여 특별히 독립성이라는 헌법적 가치를 부여한 의미를 밝히는 것이다. 사법권 독립은 ‘사법권을 행사하는 기관’이 ‘법’ 이외의 모든 것으로부터 독립할 때, 특정 국민이 아니라 주권자 국민 전체에 대하여 공정하게 재판할 수 있다는 헌법적 가치판단을 말한다. 결국 사법권 독립의 주체는 사법권을 직접 행사하는 “개개 재판기관(재판을 직접 담당하는 합의부, 단독판사)”이고, 넓은 의미의 ‘법원 전체’는 그 주체가 아니다.
따라서 일반 교과서에서 사법권 독립의 내용으로 설명되고 있는, 의회, 정부에 대응되는 개념으로써의 법원의 독립이나, 재판기관을 구성하는 법관의 독립은 사법권 독립을 위한 제도적 구현방법 내지 수단적 장치로 이해되어야 한다. 이들 제도는 그 자체로서 헌법적 가치로서 신성시될 것이 아니라, 사법권의 독립성에 기여하는 범위 내에서 법적 의미를 가질 뿐이다. 만일 이들 제도가 ‘재판기관의 독립’을 해칠 경우, 그 제도는 사법권 독립을 위하여 개혁되어야 함이 마땅한 것이다.
만일 일반 교과서가 설명하듯이, 전체로서의 법원의 독립이 그 자체로서 사법권 독립의 목적 내지 내용이 된다면, 그 이론은 법원 전체가 똘똘 뭉쳐서 하나의 동질의식을 공유하는 배타적인 구성체를 형성하는 촉매제로 전락할 수 있다. 이 경우 사법권 독립의 주체로서의 개개 재판부는 자칫 전체 법원의 일부로서 위와 같은 동질의식, 집단의식에 참여하여야 한다는 심리적, 현실적 강요에 처할 위험이 발생하게 된다.
우리의 현실은 법관들이 ‘법원의 독립’을 사법권의 독립의 내용으로 착각하고 있는 현상을 보이고 있다. 그들은 개개 재판부의 독립성보다는 법원 전체의 구성부분으로서의 이해관계를 더 중시하고 있다. 위에서 설명한 법관카르텔의 이익에 묵시적, 명시적으로 서로 똘똘 뭉쳐 있다고 보는 것이 국민들의 시각이다.
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| 대법원장의 사법행정권 |
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법관관료화의 정점에 대법원장의 사법행정권 독점이 존재하고 있다. 현행 제도에 따르면, 대법원장은 최고 사법권 행사기관으로서의 대법원의 수장이면서, 동시에 법원 전체의 사법행정을 총괄하는 행정의 수장이다. 모든 법관들은 ‘대법원장을 정점’으로, 법원장, 부장판사의 눈치를 보면서 그들에게 예속되어 있다. 법원 전체가 상하로 관료화되어 있는 것이다.
대법원장은 사법행정권을 독임제 관청으로서 독점적으로 보유하고, 전권을 행사한다. 대법원장은 모든 법원의 법관 및 관계 공무원을 행정적으로 지휘․감독한다. 특히, 법관의 인사에 관한 권한은 거의 무소불위이다. 대법관에 대하여는 임명제청권을 가지고 있고, 다른 모든 법관에 대하여는 그 임명, 연임, 보직 및 전보 등 인사 전권을 독점하고 있다. 대법원장의 사법행정권은 상명하복관계로 행사되므로 ‘대법원장 – 법원장 – 부장판사’의 관료화가 구축된 것은 오히려 자연스런 현상이었다고 자조할 수 있다. 법관들은 다음 보직을 위하여 상급자 법관들의 눈치를 보고 있다. 관료화가 ‘개개 재판부’의 “사법권” 행사에 영향을 미치고 있음은 물론이다.
현행법상, 대법원장의 사법행정권을 견제하기 위한 제도적 장치가 없는 것은 아니다. 대법관회의, 대법관후보추천위원회, 법관인사위원회, 판사회의 등이 있다. 그러나 이들 제도는 모두 허울뿐이라고 평가될 수 있다. 대법관회의는 다른 기관과 달리 의결권한을 가지고 있으나(따라서 그 의결사항은 대법원장을 구속할 수 있다), 그 권한은 소수의 특정 사항에 한정되어 있다. 대법과회의 이외의 다른 기관은 모두 대법원장에 대한 ‘자문’권한이나, ‘보고’권한을 가질 뿐이다.
만일 이들 제도를 개선하여, 대법원장의 사법행정권을 실질적으로 통제할 수 있는 권한을 이들 기관에게 부여할 경우, ‘헌법’이 대법원장에게 부여한 사법행정권을 침해하는 제도라고 하면서, 위헌성 시비가 제기될 것이다. 결국 현행 헌법 아래에서는 대법원장의 사법행정권 독점과 전횡을 통제할 방법이 없다고 보아야 한다.
외국의 사례를 살펴보면, 사법행정권을 대법원장이 독점하는 경우는 거의 없다. 대법원장은 사법권 행사에 전념할 뿐이다. 사법행정권은 외부의 다른 국가기관이 담당하는 사례가 일반적이다. 독일에서는 법무부가 사법행정사무의 주요 부분을 담당하고 있고, 프랑스, 스페인, 포르투갈, 이탈리아 등은 별도로 독립된 사법행정기관이 사법행정권을 행사하고 있다.
대법원장은 최고 사법권 행사에 전념하는 것이 마땅하다. 대법원장은 대법원에 상고되는 수많은 사건 중에서 이 시점, 이 상황에서 가장 필요하고 중요한 사건이 무엇인지를 선택하는 데에 핵심 역할을 하는 공직자이다. 1950대 미국의 워런(Earl Warren, 1891-1974) 대법원장은 조그만 시골학교에서 제기된 Brown사건에서 당시 흑백문제를 해결할 수 있는 가능성을 포착했고, 그 사건을 대법원 판결의 중심에 놓음으로써 미국 사회의 발전에 혁혁히 기여했다. 우리나라 헌법재판소장이 국가발전에 기여하고 있는 것은 그가 헌법재판소 행정을 잘 수행해서가 아니라, 헌법재판에 전념함으로써 이다. 대법원장은 최고 사법권 행사에 전념하는 것만으로도 이미 시간이 부족하다고 본다.
결론적으로 사법행정권은 대법원장이 아니라, 다른 기관이 분장하여 담당하는 것이 사법권 독립을 위하여 타당하고, 우리의 현실에서 절실한 상황이라고 볼 수 있다.
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| 사법권과 사법행정권의 분장 |
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문제는 어느 기관에게 사법행정권을 담당하도록 하는 것이 바람직한가의 문제로 귀결된다. 법원의 사법행정권을 분리 독립시켜 다른 기관에 부여하는 방안으로는, 첫째, 사법행정권을 정부의 법무부에 부여하는 방법, 둘째, 사법부 내에 ‘독립된 사법행정기관’을 신설하여 그 기관으로 하여금 행사하도록 하는 방법을 생각해 볼 수 있다.
법무부로 하여금 사법행정권을 담당하도록 하는 방법은, 제왕적 대통령 현상이 문제시되는 우리나라의 상황애서, 채택될 수 없는 제도임이 자명하다. 대통령의 지휘를 받는 법무부가 사법행정권 행사를 통하여 사법부를 지배하려는 의도를 가질 경우, 사법권 독립을 기대할 수 없게 될 것이기 때문이다. 결국 사법부 내에 ‘별도로 독립된 사법행정기관’으로서의 사법평의회를 두고 있는 외국의 헌법 사례에 주목할 수밖에 없게 된다.
다시 쟁점은 사법평의회의 구성에 집중되게 된다. 첫째, 사법행정기관을 법관들을 중심으로 구성하는 방법, 둘째, 사법행정기관을 민주적 정당성에 직접 기초하고 있는 국회 또는 대통령 등이 선출 또는 임명하는 자들로 구성하는 방법, 셋째, 첫째와 둘째의 방법을 혼합하는 방법을 생각해 볼 수 있다.
첫째의 방법은 ‘법원의 독립’이 사법권의 독립(개개 재판기관의 독립)을 위한 제도적 구현방법이고, 사법권 독립의 내용 자체는 아니라는 점을 망각하고 있다는 점에 주의해야 한다. 법관들로 사법평의회를 구성한다는 것은 결국 ‘전체 판사회의(또는 대법관회의)’가 사법행정권을 독점한다는 것으로 귀결될 것이다. 이는 법관들이 사법권과 사법행정권을 동시에 보유한다는 것을 의미한다. 이는 법관들이 그들끼리 똘똘 뭉쳐서 그들만의 카르텔을 공고히 하고 있는 현재의 관료시스템과 다를 바 없다는 것을 의미한다. 법관들만으로 구성된 사법평의회는 현행 대법원장을 정점으로 성립한 법관카르텔을 깨뜨릴 수 없다고 보아야 한다. 그들끼리 뭉쳐 있는 전관 비리의 관행을 끊을 수 없음은 물론이다.
결국 유전무죄 무전유죄, 법관관료화, 전관비리의 문제를 해결하기 위해서는, 사법권과 사법행정권을 완전히 분리․독립시킬 수밖에 없다고 보아야 한다. 그러한 점에서 사법평의회는 민주적 정당성에 직접 기초하고 있는 국회 또는 대통령 등이 선출 또는 임명하는 자들로 구성하는 방식을 채택하지 않을 수 없다. 이 경우, 자칫 사법평의회가 대통령이나 유력 정당 당수 등 정치인들에 의하여 지배당함으로써, 오히려 사법평의회 본래의 취지가 훼손될 위험성에도 대비해야 할 필요성이 있다. 여기에서 셋째의 방법, 즉 국회 또는 대통령 등이 선출 또는 임명하는 자들과 판사회의에서 선출한 자들로 하여금 사법평의회를 공동으로 구성하도록 하는 구상이 설득력을 얻게 되는 것이다. 많은 나라에서 이러한 형태의 사법평의회 제도를 찾아볼 수 있다.
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| 사법평의회 제도 |
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이러한 관점에서, 우리나라에서 사법평의회를 신설하는 제도 개혁을 구상하게 되면, 다음과 같은 예시가 가능하다.
< 지위 >
∘ 사법부의 최고기관은 대법원, 헌법재판소, 사법평의회로 3분됨.
∘ 사법평의회는 독립된 헌법기관임.
< 권한 >
∘ 사법평의회는 현행 대법원장의 사법행정권 중 1. 법관의 인사에 관한 권한 2. 전국적 통일이 필요한 사법행정사무에 관한 권한을 행사함.
∘ 법관의 인사와 관련하여, 사법평의회는 대법관 선출 권한(국회의 동의 및 대통령의 임명), 일반 법관에 대한 법관의 임용, 전보 내지 징계의 권한을 행사함.
∘ 전국적 통일성이 필요한 사법행정사무와 관련하여, 사법평의회는 현행 법원조직법상의 법원행정처가 행하는 권한, 즉 ‘시설, 회계·시설·통계·송무(訟務)·등기·가족관계등록·공탁·집행관·법무사·법령조사 및 사법제도연구에 관한 사무’에 관한 권한을 행사함. 현행 법원조직법상의 사법연수원, 사법정책연구원, 법원공무원교육원, 법원도서관, 양형위원회 등이 관장하는 권한은 입법적으로 사법평의회의 권한으로 규정할 것을 권장함.
∘ 사법평의회의 사법행정권과 대법원 및 각급 법원의 사법행정권(법원사무)은 법령에 따라 구분될 것임. 현행 법원조직법 및 법원사무기구에 관한 규칙(대법원규칙)이 정하는 규정을 고려하건대, 그 구분은 비교적 쉽게 행해질 수 있을 것임.
< 조직 >
∘ 사법평의회는 16인 상임위원으로 구성됨. 현행 법원행정처, 사법연수원, 사법정책연구원, 법원공무원교육원, 법원도서관, 양형위원회 등이 관장하는 사무의 양 및 그 사무를 처리하는 고위직 법관의 숫자를 고려하건대, 16인 정도의 상임위원이 필요할 것임. 또한 법조일원화에 따라 매년 120명 이상의 신규 법관후보자를 검사, 변호사, 공무원, 사기업체 직원 등에서 발굴하는 사무는 많은 시간과 노력을 필요로 할 것이라는 점을 고려하면 16인이 많은 인원은 아닐 것임.
∘ 사법평의회는 국회에서 재적의원 5분의3 이상의 찬성으로 선출하는 8인, 대통령이 지명하는 2인, 법률이 정하는 법관회의에서 선출하는 6인의 위원으로 구성됨. 위원의 선출 배경은 크게 여당, 야당, 법관대표로 3분될 것인데, 이들 중 어느 부분도 과반수를 점할 수 없도록 고려한 것임.
∘ 사법평의회 위원 2인에 대하여 대통령의 지명 권한을 부여한 것은, 사법평의회가 최고헌법기관 중 하나임을 분명하게 밝히는 한편, 대통령과 의회의 민주적 정당성 형태가 다른 점을 반영하기 위한 것임. 2인으로 한정한 것은 대통령과 의회 여당에 의하여 대표되는 위원의 숫자가 사법평의회의 과반수를 점할 수 없도록 한 것임.
< 위원의 신분 >
∘ 사법평의회는 사법부 최고 헌법기관 중 하나이므로, 그 위원은 법관에 준하는 신분을 보장함.
∘ 사법평의회는 대법관을 선출하는 권한을 가지므로, 그 위원이 퇴임한 이후 대법관으로 선출될 수 없도록 그 자격을 제한함.
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| 현행 헌법 |
개헌안 |
제104조
① 대법원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.
② 대법관은 대법원장의 제청으로 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.
③ 대법원장과 대법관이 아닌 법관은 대법관회의의 동의를 얻어 대법원장이 임명한다.
제108조
대법원은 법률에 저촉되지 아니하는 범위안에서 소송에 관한 절차, 법원의 내부규율과 사무처리에 관한 규칙을 제정할 수 있다.
※ <법원조직법>
제9조(사법행정사무)
① 대법원장은 사법행정사무를 총괄하며, 사법행정사무에 관하여 관계 공무원을 지휘·감독한다.
제19조(법원행정처)
② 법원행정처는 법원의 인사·예산·회계·시설·통계·송무(訟務)·등기·가족관계등록·공탁·집행관·법무사·법령조사 및 사법제도연구에 관한 사무를 관장한다.
제67조(법원행정처장 등)
② 처장은 대법원장의 지휘를 받아 법원행정처의 사무를 관장하고, 소속 직원을 지휘·감독하며, 법원의 사법행정사무 및 그 직원을 감독한다.
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제110조의2
① 법관의 임용, 전보 내지 징계, 법원의 예산 및 사법정책 수립 기타 법률이 정하는 사법행정 사무를 처리하기 위하여 사법평의회를 둔다.
② 사법평의회는 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 소송에 관한 절차, 법원의 내부규율과 사무처리에 관한 규칙을 제정할 수 있다.
③ 사법평의회는 국회에서 재적의원 5분의3 이상의 찬성으로 선출하는 8인, 대통령이 지명하는 2인, 법률이 정하는 법관회의에서 선출하는 6인의 위원으로 구성한다. 위원장은 위원 중에서 호선한다.
④ 위원의 임기는 6년으로 하며, 연임할 수 없다.
⑤ 위원은 법관을 겸직할 수 없고, 정당에 가입하거나 정치에 관여할 수 없다. 위원은 퇴임 후 대법관이 될 수 없다.
⑥ 위원은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니한다.
⑦ 사법평의회의 조직과 운영 기타 필요한 사항은 법률로 정한다.
※제104조의2
① 대법관은 사법평의회가 재적위원 5분의 3이상의 찬성으로 선출하여 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다.
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